تشكيل الحكومة والإجراءات المترتبة على مجلس النواب المعطِل
(نماذج وحلول من التجارب البرلمانية)
د. علي مهدي
2022-04-13 06:54
تجري الانتخابات التشريعية بشكل دوري لضمان الرجوع الى الشعب صاحب السيادة للتصويت على التجديد للنواب من الأحزاب او المستقلين الذين اثبتوا جدارتهم بالمنصب او التصويت لآخرين جزاءً للذين لم يثبتوا أحقيتهم بالمنصب، وهذا هو منطق الديمقراطية في النظم السياسية، وان من أولى مهام المجالس التشريعية هو منح الثقة لتشكيل الوزارة وبرنامجها وكذلك الرقابة على أدائها عند التنفيذ، وتشريع القوانين.
كفلت الوثائق الدستورية ان يقوم مجلس النواب المنتخب بأداء دوره ودون ابطاء. وحددت الوثائق الإجراءات اللازمة لتشكيل الحكومة لضمان استمرارية عمل مصالح الدولة ومؤسساتها وضمان سير المرافق العامة، من حيث تحديد موعد انعقاد الجلسة الاولى لمجلس النواب بعد الانتخابات، وكذلك تحديد صاحب الدعوة لعقدها والجوانب الاجرائية من خلال تحديد رئيس الجلسة والأصوات المطلوبة لانتخاب رئيس مجلس النواب. وتتضمن هذه الوثائق المدد الزمنية لإجراءات تشكيل الحكومة من خلال تحديد الفترة الزمنية لانتخاب رئيس الجمهورية إذا كان نظام الحكم في الدولة جمهوريا برلمانيا، وتحدد ايضا المهلة الزمنية الواجب التقيد بها لاختيار المكلف بتشكيل الوزارة من قبل رئيس الجمهورية الجديد ومنحها الثقة، وكذلك تتضمن هذه الوثائق تحديد المدة الزمنية للمكلف الثاني والثالث بتشكيل الوزارة، إذا أخفق المكلف بتشكيل الوزارة او عدم منحه الثقة من قبل مجلس النواب مع منح مدد زمنية لكل واحد.
تحدد العديد من الدساتير الإجراءات الواجب القيام بها عندما يخفق مجلس النواب في اختيار الحكومة (أكان ذلك رئيس الجمهورية أم رئيس الوزراء) وفق المدد الزمنية المنصوص عليها، لأنه لا يجوز بقاء الدولة بحكومة منزوعة الصلاحيات لأنه في العادة تتحول الحكومة عند حل البرلمان الى حكومة تصريف اعمال وهي بالضرورة غير مسؤولة عن أعمالها امام البرلمان الجديد فهي مسؤولة أمام البرلمان الذي منحها الثقة.
ومن اهم هذه الإجراءات تضمين الدساتير نصوصا تجيز اللجوء الى حل البرلمان والاحتكام للشعب في حل النزاع القائم بين أعضاء البرلمان لعدم تشكيل الحكومة والدعوة لإجراء انتخابات لاختيار مجلس نواب جديد قادر على منح الثقة للحكومة الجديدة والمباشرة بأعمالها، منعا لتعطيل مؤسسات الدولة وسير عمل المصالح والمرافق العامة.
مجلس النواب المعطِل لتشكيل الحكومة في القانون المقارن:
1- إسبانيا:
نظام الحكم في اسبانيا ملكي برلماني ووفقا للدستور الاسباني الذي تم إقراره سنة 1978 وتعديلاته في سنة 2011، وللملك دور بتشكيل الحكومة، وهو تقريبا مشابه للدور الذي يقوم به رئيس الجمهورية في العراق، حيث لم ينص الدستور الاسباني وكذلك الدستور العراقي بشكل واضح وصريح على تكليف ممثل الحزب الفائز تشكيل الوزارة.
الدستور الاسباني نص على: يقترح الملك مرشحا لتشكيل الحكومة في كل مرة يجري فيها انتخاب مجلس نواب جديد، وفي باقي الحالات المماثلة التي ينص عليها الدستور، بعد ان يكون قد أجرى مشاورات مسبقة مع الممثلين الذين تُعيّنهم الأحزاب المُمثلة في البرلمان، ويقترح الملك مرشحا لرئاسة الحكومة عن طريق رئيس مجلس النواب. (الفقرة 1، المادة 99)
وفي العادة يجري الملك مشاوراته مع ممثلي الأحزاب السياسية في مجلس النواب، وعلى ضوئها يشخص الملك ممثل الحزب الذي يرى أنه يستطيع الحصول على ثقة البرلمان ليسلمه الى رئيس البرلمان لكي يتم تكليفه. وحدد الدستور مهلة شهرين لتشكيل الحكومة تبدأ من التصويت الأول على منح الثقة للتشكيلة الوزارية للمكلف الأول، وعند مرور هذه الفترة ولم يحز أي من المكلفين على ثقة البرلمان، أوجب الدستور على الملك حل البرلمان والدعوة الى انتخابات جديدة بموافقة رئيس مجلس النواب. (إذا لم يحظ أي مرشح بثقة مجلس النواب خلال شهرين ابتداء من أول تصويت للتنصيب، يحل الملك مجلسي البرلمان ويدعو الى انتخابات جديدة بموافقة رئيس مجلس النواب) الفقرة 5 من المادة 99 من الدستور الإسباني لسنة 1978).
إن ورود هذا النص هو بمثابة اجراء جزائي رادع من قبل الدستور تجاه عدم استقرار البرلمان، للضغط على الأحزاب السياسية في البرلمان لإيجاد صيغة من التفاهمات فيما بينها لضمان الحصول على الأغلبية.
2- ألمانيا الاتحادية
نظام الحكم في المانيا جمهوري برلماني، وتتشكل السلطة التنفيذية من رئيس للاتحاد ومستشار (رئيس الوزراء) ولكل منهما طريقة في الانتخاب ولا يوجد ارتباط زمني بين انتخاب رئيس الاتحاد والمستشار كما هو في العراق. ان رئيس الاتحاد يُنتخب من قبل جمعية عامة تضم أعضاء مجلس النواب وممثلين بنفس العدد عن الولايات، ومدته خمس سنوات، أما المستشار فقد حددت المادة 63 من القانون الأساسي الألماني لسنة 1949 طريقة انتخابه والأطر الزمنية لها، لكنها في نفس الوقت لم تحدد المهلة الزمنية ما بين انعقاد الجلسة الأولى لمجلس النواب ما بعد الانتخاب ومنح الثقة للمستشار. ولهذا كانت الفترة ما بين الانتخابات الأخيرة التي جرت في ألمانيا في أوائل شهر 2021 ومنح الثقة للمستشار الألماني الجديد دامت أكثر من ثلاثة أشهر.
إن مجلس النواب الاتحادي بأغلبية أعضائه يمنح الثقة للمستشار الذي يكون في العادة من الحزب الفائز الأول، وإذا لم يحظ المرشح بثقته، منح الدستور مجلس النواب مهلة أربعة عشر يوما لانتخاب مرشح آخر. وإذا لم يتم الانتخاب خلال هذه المدة المحدودة، فتجري جولة اقتراح جديدة، دون ابطاء، يكون الفائز فيها من يحصل على أكثرية الأصوات، وإذا حصل الشخص المنتخب على اغلبية أصوات أعضاء مجلس النواب الاتحادي، فيجب على رئيس الاتحاد (رئيس الجمهورية) ان يعينه مستشارا للاتحاد خلال سبعة أيام بعد جولة الاقتراع، وإذا لم يحصل المنتخب على هذه الأغلبية، فيجب على رئيس الاتحاد خلال سبعة أيام ان يعينه مستشارا او ان يأمر بحل مجلس النواب. (الفقرة 4، المادة 63) ومن خلال هذا النص، فان حل مجلس النواب مرتبط بعدم قدرة مجلس النواب على انتخاب مستشار يحصل على أصوات أكثر من نصف أعضائه، وان المشرع لجأ الى الحل أملاً في ان يكون قرار حل مجلس النواب الاتحادي مجرد وسيلة تهديد كافية لحث المجلس على ضمان وجود اغلبية في وسطه، وإلا كان الحل نوعا من العقاب الجزائي للمجلس غير المتماسك.
3- مصر
نظام الحكم فيها مختلط أي مزيج من عناصر النظام الرئاسي والبرلمان، حيث الرئيس يُنتخب من قبل الشعب بشكل مباشر كل ست سنوات، والبرلمان يُنتخب كل خمس سنوات، وعدم وجود تلازم وترابط ما بين انتخاب رئيس الدولة ورئيس مجلس الوزراء.
منح الدستور المصري رئيس الجمهورية الحق باختيار رئيس مجلس الوزراء وفق تقديره الشخصي، والذي يقوم بتشكيل الحكومة واعداد البرنامج لنيل ثقة اغلبية أعضاء مجلس النواب خلال مدة ثلاثين يوما، وإذا لم يحصل على ذلك، يقوم رئيس الجمهورية بتكليف مرشح الحزب او الائتلاف الحائز على الأكثرية في مجلس النواب بتشكيل الحكومة، فإذا لم يمنحه الثقة، يعتبر مجلس النواب منحلا، ويدعو رئيس الجمهورية الى انتخابات جديدة، وحدد الدستور المهلة الزمنية لتشكيل الحكومة في كلتا الحالتين بستين يوما فقط، (المادة 146 من الدستور المصري لسنة 2014 وتعديلاته لسنة 2019).
ومن هذا العرض فإن المشرع المصري منح مجلس النواب فرصتين لتمرير التشكيلة الوزارية وبرنامجها وألا تتجاوز شهرين، وتم تحديد الفرصة الأولى بأن لا تتجاوز شهرا، وبغير ذلك يعتبر مجلس النواب بحكم المنتهي، وأن هذا التحديد هو من أجل الضغط على مجلس النواب والأحزاب السياسية التي لها مقاعد عديدة للتحالف في ما بينها لتمرير التشكيلة الوزارية، وان النص على حل مجلس النواب هو إجراء جزائي رادع لمجلس النواب نتيجة فشل أغلبيته في إيجاد التجانس المطلوب من اجل بقائها.
4- العراق
نظام الحكم في العراق برلماني فيه خصائص النظام المجلسي، ينقصه التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية. هذا التوازن الذي يميز النظام البرلماني عن بقية النظم النيابية الاخرى، حيث كفة السلطة التشريعية اعلى من السلطة التنفيذية، من خلال قدرة مجلس النواب على سحب الثقة من الحكومة مع عدم قدرة الحكومة على حل مجلس النواب الا بأغلبية اعضائه.
ربط المشرع العراقي بين انتخاب رئيس الجمهورية وتشكيل الوزارة حيث الاثنان ينتخبان من قبل مجلس النواب بالتعاقب، ولهما نفس فترة الولاية وهي الأربع سنوات. وهذه الصفة فريدة في النظم البرلمانية الاتحادية التي يُنتخب فيها رئيس الجمهورية من قبل جمعية عامة (مجمع انتخابي) تضم ممثلي الشعب والاقاليم معا.
انتخاب رئيس الجمهورية
نظمت المادتان (70، 72) من الدستور وكذلك قانون احكام الترشيح لمنصب رئيس الجمهورية رقم 8 لسنة 2012 الإجراءات الخاصة بانتخاب رئيس الجمهورية والتي تضمنت الآتي:
1- انعقاد أول جلسة لمجلس النواب الجديد بعد ثلاثين يوما من الجلسة الاولى لمجلس النواب.
2- ان تكون هناك جولتان للانتخاب.
- الأولى: حصول المرشح على ثلثي أصوات أعضاء مجلس النواب.
- الثانية: يكون التنافس بين اعلى اثنين حصلا على الأصوات في الجولة الأولى، ويفوز من يحز على أكثرية الأصوات.
لم يتطرق الدستور الى النصاب المطلوب في اجتماع مجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية، وكذلك لم يتناول الإجراءات المترتبة في حال عدم عقد جلسة لمجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية في المدة المحددة والتي هي ثلاثون يوما من الجلسة الأولى من تاريخ أول جلسة للمجلس، وهذا نقص في التشريع الدستوري كان من الممكن تلافيه عند تشريع قانون رقم 8 لسنة 2012 الانف الذكر. وفي ظل هذا النقص اجتهدت المحكمة الاتحادية المعنية بتفسير النصوص الدستورية: ان يكون نصاب المجلس بحضور ثلثي أعضاء مجلس النواب وفق قرار رقم 16/ اتحادية/2022 بتاريخ 3/2/2022 والذي أدى الى تشكيل ما يسمى (بالثلث المعطل) الذي استطاع كسر النصاب لمرتين متتاليتين لعقد جلسة مجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية والتي أدت الى تعطيل احدى المؤسسات الدستورية في الدولة.
ومن الجدير بالذكر ان دستور جنوب افريقيا لسنة 1996 والمعدل سنة 2012 قد تطرق الى مثل هذه الحالة في المادة (50) منه والتي نصت على:
يجب على القائم بأعمال رئيس الجمهورية ان يحل الجمعية الوطنية إذا (شغر منصب رئيس الجمهورية وكانت الجمعية قد فشلت في انتخاب رئيس جمهورية جديد في غضون 30 يوما بعد الشغور)، ان مثل هذا التهديد بحل البرلمان سيكون عاملا ضاغطا ورادعا لانتخاب رئيس الجمهورية في المدة المقررة وفق النصاب والاغلبية المطلوبين. وهذا ما افتقده المشرع العراقي الذي كان يجب ان يضع اجراء جزائيا على أعضاء مجلس النواب عند التهاون في أداء مهامهم في انتخاب رئيس الجمهورية، وذلك بإنهاء وجودهم القانوني كأعضاء في السلطة التشريعية والدعوة الى انتخابات جديدة، وبالتالي يتوجب عليهم خوض الانتخابات مرة أخرى لأجل الفوز من جديد بالمقعد الذي سيكون أصعب من السابق بسبب الإهمال والتقصير بتعطيل عمل المؤسسات الدستورية في الدولة والمصالح العامة.
انتخاب رئيس مجلس الوزراء
نص الدستور العراقي على تكليف رئيس الجمهورية مرشح الكتلة النيابية الأكثر عددا لتشكيل الوزارة خلال خمسة عشر يوما بعد انتخابه، وتم تحديد مهلة زمنية مدتها شهر لنيل ثقة اغلبية أعضاء مجلس النواب، وإذا أخفق بذلك، لرئيس الجمهورية اختيار مرشح جديد وفق تقديره الشخصي لتشكيل الوزارة ولمدة خمسة عشر يوما، وإذا أخفق مرة اخرى يقوم رئيس الجمهورية بتكليف مرشح آخر ولمدة خمسة عشر يوما (المادة 76).
من هذا العرض يتبين ان رئيس الجمهورية لا بد ان يكلف المرشح الأول خلال خمسة عشر يوما من انتخابه كحد اقصى ومن الكتلة النيابية الاكثر عددا، وله الحق بتكليف ثلاثة مرشحين؛ للأول مهلة شهر لتشكيل الوزارة حتى نيل الثقة. والثاني والثالث لكل منهما خمسة عشر يوما. وللفوز بالمنصب لا بد من الحصول على اغلبية أعضاء مجلس النواب، ولم يتناول النصاب المطلوب لعقد جلسة منح الثقة، باعتبار ان النصاب المطلوب هو بحضور الأغلبية المطلقة (الفقرة أولا، المادة 59)
لم يعالج الدستور حالة: إذا استمر مجلس النواب في رفض تكليفات رئيس الجمهورية الثلاث او عند عدم انعقاد جلسات مجلس النواب وكذلك تجاوز المدد المحددة للتكليفات. فهنا يوجد نقص تشريعي واضح، إذ كان على المشرع العراقي ان يضع جزاء تجاه مجلس النواب لاستعماله حق عدم منح الثقة لمرشحي رئيس الجمهورية الثلاث وفق المدد الزمنية المحددة، وذلك بتثبيت نص في الدستور على حل مجلس النواب.
وبما ان مجلس النواب هو صاحب قرار حله وفق المادة (64) من الدستور، فعلى رئيسه ان يبادر في مثل هذه الحالة الى طلب حل المجلس بتأييد ثلث أعضائه وبموافقة اغلبيته والدعوة الى انتخابات جديدة، حتى إيجاد معالجة قانونية لهذا النقص التشريعي، وهو موقف ضاغط على بقية أعضاء المجلس للعدول عن مواقفهم ولكي لا تبقى مؤسسات الدولة معطلة بسبب الاستعمال التعسفي لمجلس النواب بعدم قبول منح الثقة للوزارة لثلاث مرات.
ومن الجدير بالذكر بهذا الصدد فان الدستور السويدي لسنة 1974 منح رئيس البرلمان حق تعيين رئيس الوزراء لممثل الحزب الفائز بالانتخابات، فاذا لم يحصل على اغلبية الأصوات يعاد التصويت وتجري عملية الاقتراع أربع مرات فاذا لم يحصل المرشح على الأغلبية فان البرلمان يحل نفسه عن طريق رئيسه.
وهذا ما تفعله الكنيست الإسرائيلي التي نظامها شبيه بنظام حل مجلس النواب العراقي، حيث تلجأ الى استخدام حقها في الحل بحالة استحالة تشكيل حكومة اغلبية، والأمر يلقي على الكنيست واجبا للقيام بالحل املا في ان تسفر الانتخابات القادمة عن اغلبية برلمانية يمكن خلالها تشكيل حكومة، مع العلم ان الكنيست لجأ الى حل نفسه أربع مرات في غضون سنتين.
ملاحظات تقييميه على نصوص الدستور المعطلة
1- أن المشرع العراقي عند صياغته النصوص الخاصة بانتخاب رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء انطلق من فلسفة التوافقية بين المكونات في تشكيل الحكومة (رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء) أي مشاركة غالبية القوى الفائزة من المكونات في الانتخابات في تشكيل الحكومة.
2- أن التوافقية هي مرحلة انتقالية من أنظمة الحكم الديكتاتورية والشمولية والحروب الاهلية في المجتمعات غير المتجانسة الى النظم الديمقراطية.
3- لم يستبق الدستور إلى انتهاء هذه المرحلة والعودة إلى أصل النظام البرلماني والذي يتضمن اغلبية حاكمة واقلية معارضة وإمكانية تشكيل أحزاب وتحالفات عابرة للأطر القومية والطائفية.
4- عند طلب أحد الكيانات السياسية الفائزة في الانتخابات الاخيرة الأخذ بمبدأ الأغلبية ظهرت النواقص الكامنة في الدستور عند السير بالإجراءات الخاصة بتشكيل الحكومة، والتي تتطلب تكييفها مع هذا المبدأ الجديد وتجاوز مرحلة التوافقية.
5- إن الوضع الجديد يحتم على المحكمة الاتحادية العليا وهي المعنية بتفسير المواد الدستورية، ان تأخذ دورها بان تكون قراراتها بما يستجيب مع روح النظام البرلماني الذي نص عليه الدستور في مادته الأولى القائم على وجود أغلبية تحكم واقلية تعارض، وكما هو معروف ان الاحكام القضائية هي أحد المصادر الاساسية للتشريع لتكون العون في سد النقص التشريعي وفي ظل الصعوبات الكبيرة لتعديل الدستور في الوقت الحاضر الذي يتطلب اتفاقا عاما حوله.
المقترحات:
1- يُنتخب رئيس الجمهورية من جمعية عامة تضم أعضاء مجلس النواب وممثلي الإقليم والمحافظات مناصفة، وبنصاب الأغلبية المطلقة لعدد الأعضاء ويفوز من يحصل على الثلثين في الجولة الأولى، واعلى الأصوات في الجولة الثانية بين اعلى مرشحين اثنين من الجولة الأولى. ويدير الجلسة رئيس المحكمة الاتحادية او من ينوب عنه من القضاة.
2- تكون مدة ولاية رئيس الجمهورية خمس سنوات.
3- يستمر رئيس الجمهورية بمنصبه حتى انتخاب الرئيس الجديد.
4- يكلف رئيس الجمهورية الحزب او الائتلاف الحائز على اعلى مقاعد في مجلس النواب بتشكيل الوزارة خلال خمسة عشر يوما من المصادقة على نتائج الانتخابات.
5- يصبح رئيسا لمجلس الوزراء من يحوز ثقة مجلس النواب بالأغلبية المطلقة لأعضائه خلال ثلاثين يوما من التكليف.
6- إذا لم يحصل المكلف على ثقة مجلس النواب، فلرئيس الجمهورية خلال خمسة عشر يوما تكليف مرشح آخر بتشكيل الوزارة.
7- يصدر رئيس الجمهورية قرار حل مجلس النواب إذا لم تشكل الوزارة خلال ستين يوما، والدعوة الى انتخابات جديدة خلال ستين يوما.
8- إذا استقالت الوزارة او فقدت الثقة، يكون تشكيل الوزارة الجديدة وفق الترتيب الوارد في الفقرات (5،6،7)