موضوعات للتعديل الدستوري
د. علي مهدي
2019-11-21 08:15
من اجل المساهمة في النقاش الدائر حول موضوعات التعديل الدستوري وفق المادة(142)، تم إعداد هذه المشاركة، وقد اهتمت الحلقة الاولى لضوابط التعديل، وفي هذه المرة، سيتم تناول الموضوعات التي هي تحظى بالاهتمام وإعادة النظر، مع عدم الخوض في الامور التفصيلية، ومن الممكن الاستفادة بهذا الصدد من تقرير لجنة مراجعة الدستور المقدم الى مجلس النواب بتاريخ 21/5/2007.
وان اغلب الملاحظات التي سيتم ذكرها نبعت بفعل المتابعة للتجربة العملية لنصوص الدستور النافذ، مع الاستفادة من بعض الصياغات في الدساتير المقارنة، وبالأخص منها تجارب دول التحول الديمقراطي.
ان الهدف من هي المادة، ان تأتي التعديلات الدستورية بما يعزز الطابع المدني للدولة العراقية والإعلاء من شأن المواطنة وسيادة القانون، ووضع اطار سلس لعملية التداول السلمي للسلطة وبما يحقق مبدأ سيادة الشعب والفصل بين السلطات واستقلالية السلطة القضائية وضمان الحقوق والحريات.
الديباجة
من الضروري إعادة النظر في الديباجة والتي اقل ما يُقال عنها، انها تلتفت للماضي اكثر مما تتطلع للمستقبل.
المبادئ الاساسية للدولة:
الباب الاول
اولا: شكل الدولة ونظام الحكم.
1- المادة الاولى التي تتضمن هذا العنوان جيدة.
الاقتراح ان تكون وفق الاتي: (جمهورية العراق دولة اتحادية (فيدرالية)، ذات سيادة كاملة، نظام الحكم فيها جمهوري برلماني ديمقراطي، وهذا الدستور ضامن لوحدة العراق)، ورغم التأكيد على ان النظام برلماني، لكن يوجد اختلال واضح في نصوص الدستور لا يتفق مع اسس النظام البرلماني، وكما هو معروف يوجد ثلاث نظم سياسية في العالم: الرئاسي وهو المتجسد في الولايات المتحدة، والبرلماني ونموذجه بريطانيا، والثالث هو النظام المجلسي المطبق بنجاح في سويسرا، والنظام البرلماني في العراق فيه ميل لصالح النظام الرئاسي من خلال الصلاحيات الواسعة نسبيا التي يتمتع بها رئيس الجمهورية، ويوجد فيه ميل اخر وهو لصالح النظام المجلسي والذي تتمتع به السلطة التشريعية صلاحيات على حساب الوزارة، مما يخل بمبدأ التعاون والتوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية الذي هو حجز الزاوية في أي نظام برلماني.
وعلى ضوء ذلك، توجد بعض المقترحات التي تعالج هذا الاختلال في الباب الثالث من الدستور والخاص بالسلطات الاتحادية.
2- أهمية التأكيد على مبدأ المواطنة وإعادة النظر بمفهوم المكونات في النصوص الدستورية، وقد كان مبدأ التوافقية بين المكونات، الفلسفة الاساسية للدستور بفعل عدم التجانس الاجتماعي والانقسام السياسي الذي ساد، ابان كتابته والذي جاء على حساب المواطنة العراقية(المادة 9/ أولاً/أ، المادة 43/ اولاً/ أ، المادة92/ ثانياً)..
3- إعادة النظر في النصوص التي تعني بمرحلة العدالة الانتقالية، فقد تجاوز الزمن الظروف التي جاءت على أساسها، وفي العادة تكون مهلة هذه المرحلة في دول التحول الديمقراطي بحدود 5-10 سنة، وهذه المواد (7، 132،134، 135،136)
4- التأكيد على الطابع المدني للدولة، وإعادة النظر في المواد التي تكرس التمايز الديني والطائفي، المادة (41،43، 92).
5- اضافة مادة بخصوص حيادية الدولة ومؤسساتها تجاه التوظيف الحزبي للمؤسسات العسكرية والأمنية و التربوية والتعليمية ودور العبادة.
6- اضافة مادة لضمان عدم استغلال المنصب للكسب غير المشروع وتكون على الشكل الآتي: ان يقدم كل من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء وأعضاء مجلسي النواب والاتحاد وأعضاء مجالس الهيئات المستقلة تصريح بكشف الذمة المالية، وينظم ذلك بقانون.
الباب الثاني:
الحقوق والحريات
نصوص المواد جيدة:
1- إضافة فقرة للمادة (39) بخصوص حرية تأسيس الجمعيات والأحزاب السياسية بالنص الاتي: يجرد من صفة العضو، كل من تخلى عن عضويته السياسية التي ترشح باسمها الى مجالس النواب والاتحاد والأقاليم والمحافظات) والسبب في ذلك، ان الأصوات التي وصل بها العضو المنتخب الى هذه المجالس، كانت للكيان السياسي الذي ترشح من خلاله، ومن خلال التجربة ان اغلب الانتقالات التي جرت كانت بدوافع شخصية وقد اثرت على الاستقرار السياسي في هذه المجالس المنتخبة. وهذا ما تم التعامل معه في الدول التي سبقتنا في عملية التحول الديمقراطي (باكستان، جنوب افريقيا، المغرب).
2- البحث في إمكانية إعادة النظر في المادتين (41، 43) لأنها تساهم في تمييز المواطنين على أساس الدين او المذهب.
الباب الثالث
السلطات الاتحادية
مقترح بإضافة والتوازن بينما الى نهاية المادة (47) وتصبح وفق الآتي (تتكون السلطات الاتحادية، من السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، تمارس اختصاصاتها ومهماتها على أساس مبدأ الفصل بين السلطات، والتوازن بينها) وهذا ما تم التطرق اليه عند المادة الأولى من الدستور.
الفصل الأول:
1- المادة (49) إعادة النظر بالطريقة التي يتم بها تحديد عدد أعضاء مجلس النواب. ومقترح ان يكون العدد 251.
2- لمجلس النواب ان يعيد النظر بعدد أعضائه كل خمسة دورات انتخابية.
3- المادة: (49/ ثالثا) بخصوص قانون الانتخاب، وهو من القوانين الاساسية من المناسب التأكيد ان يكون القانون يضمن العدالة ومشاركة واسعة، والتصويت على اقرار القانون بالأغلبية المطلقة لأعضاء مجلس النواب.
3- المادة (56) (تكون مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب اربع سنوات تقويمية، تبدأ بأول جلسة له، وتنتهي بمجرد انعقاد مجلس النواب الجديد) لكي لا يكون هناك أي فراغ تشريعي، الاخذ بنموذج المانيا الاتحادية.
4- المادة (59) التقليل من نسبة الحضور، لتحقيق نصاب انعقاد مجلس النواب الى الثلث بدل الأغلبية المطلقة، لان النسبة العالية ساهمت في تعطيل الكثير من جلسات انعقاد المجلس.
5- المادة (47/ ثامنا/ ب / 3) يلزم عند سحب الثقة من الوزارة التصويت بموافقة الاغلبية المطلقة لأعضاء مجلس النواب، وتقديم مرشح بديل يُوافق على ترشحيه في نفس يوم التصويت، ويتم تكليفه من قبل رئيس الجمهورية بتشكيل الوزارة. والسبب لذلك لكي لا تتعطل المصالح العامة للدولة، اثناء فترة تسيير الامور اليومية.
6-المادة (61) إعادة النظر بصلاحيات مجلس النواب بما يمكن مجلس الاتحاد أداء دور مناسب، ويجسد مصالح الاقاليم والمحافظات.
7- المادة (61/ ثالثا) مقترح بتوسيع المشاركة بانتخاب رئيس الجمهورية من خلال تشكيل هيئة تضم مجلسي النواب والاتحاد وعدم اقتصارها على مجلس النواب الذي هو أحد مجلسي السلطة التشريعية.
7- إعادة النظر في نص الفقرة سادساً من المادة 61 الخاصة بمساءلة رئيس الجمهورية؛ لمَا شابها من عدم تناسق وتناقض، ونقترح ان تكون المادة وفق الآتي:
- لثلث أعضاء مجلس النواب تقديم طلب اتهام مسبب لمساءلة رئيس الجمهورية عند احدى الحالات التالية:
1. الحنث في اليمين الدستورية.
2. انتهاك الدستور.
3. الخيانة العظمى.
4. أو أية جناية أخرى.
- توجيه الاتهام بعد التصويت عليه من قبل ثلثي أعضاء مجلس النواب.
- للمحكمة الاتحادية العليا الفصل في الاتهام الموجه لرئيس الجمهورية، وقرارها بات وغير خاضع للطعن.
8- المادة (64/اولاً) ضرورة إعادة النظر بطريقة حل مجلس النواب ذاتياً، وأن يضاف الى هذه الفقرة، ان يكون الحل من خلال طلب مجلس الوزراء وموافقة رئيس الجمهورية، مع تبيان الأسباب، ليتاح للشعب أن يقول كلمته بصدد الخلاف بين مجلس النواب والسلطة التنفيذية، وهذا هو حجر الزاوية في النظام البرلماني الذي يحقق التوزان فيما بينهما، مثلما يكون للسلطة التشريعية سلطة سحب الثقة من الوزارة، يكون ايضا للسلطة التنفيذية سلطة حل مجلس النواب.
مجلس الاتحاد:
1- المادة (65) تشكيل المجلس الاتحادي، ويتكون من ممثلي المحافظات، مع مراعاة النسب لكل محافظة، ومن الممكن الاستفادة من التجربة الألمانية بتشكيل مجلس الاتحاد من خلال ترشيح ممثلين من الحكومات المحلية لعضويته حسب نسبة كل محافظة مع الاخذ بنظر الاعتبار تناسب الكيانات السياسية، وبما يؤمن حضور التنوع في المجتمع العراقي، او الانتخاب من قبل مجلس المحافظات، وحسب الاجراءات وفق ما ذكر سابقا، او الانتخاب المباشر من قبل الشعب.
ان الصيغة المناسبة: هي ان يكون من ممثلي الحكومات المحلية لامتلاكهم الخبرة المناسبة، ولتقليل التكاليف المالية التي ستخصص للانتخابات وكذلك للامتيازات الخاصة للأعضاء.
2- يخضع مجلس الاتحاد لنفس الإجراءات الخاصة بمجلس النواب.
3- تكون من صلاحياته:
- تقديم مقترحات قوانين ذات العلاقة بالأقاليم والمحافظات.
- حق الاعتراض والمصادقة على القوانين الصادرة من مجلس النواب ذات الصلة بمصالح الأقاليم ومجالس المحافظات.
- المشاركة بانتخاب رئيس الجمهورية.
- المشاركة في التعديل الدستوري
- الموافقة على تعيين السفراء والدرجات الخاصة.
- الموافقة على ترشيحات مجلس القضاء الأعلى.
الفصل الثاني: السلطة التنفيذية:
رئيس الجمهورية
1- المادة (68) أن تقتصر الشروط الخاصة بالترشيح لمنصب رئيس الجمهورية المنصوص عليها في الدستور على التمتع بشروط الترشيح لعضوية مجلس النواب، وأن لا يقل السن عن الخامسة والثلاثين سنة، وهذه الشروط تمثل الحقوق المدنية والسياسية، وهي المعتمدة في أغلب النظم البرلمانية التقليدية، والتي تراعي التناسق بين شروط المنصب ومهامه، وكذلك مع منصب رئيس مجلس الوزراء وصلاحياته.
2- المادة (70) إعادة النظر بالنص الوارد في الفقرة الثالثة من المادة 70؛ حتى لا يكون هناك أي التباس بخصوص المرشحيٌن الحاصلين على أعلى الأصوات بإضافة مفردة الاثنين، (...، يتم التنافس بين المرشحين الاثنين الحاصلين على أعلى الأصوات)، أو التشديد على الياء الخاصة بمفردة المرشحين.
3- المادة (73/ ثالثاً) أقترح بإضافة صلاحية لرئيس الجمهورية بإعادة القانون المرسل إليه لغرض المصادقة إلى مجلس النواب خلال مهلة اسبوع، مع إعطاء المبررات الكافية لسبب الإحالة وعلى مجلس النواب مناقشة أسباب الإحالة وله الحق الأخذ بها أو ردها. وهذا يعزز من مكانة رئيس الجمهورية وكذلك لتجاوز أي أخطاء او مواقف متعجلة من قبل مجلس النواب، وهذا ما اخذ به الدستور الإيطالي.
4- من غير المناسب مصادقة رئيس الجمهورية لنفاذ نتيجة الاستفتاء عند إعلان الموافقة على التعديل الدستوري، فمن الطبيعي أن يكون التعديل الدستوري نافذاً من تاريخ الإعلان عن نتيجة الاستفتاء بالموافقة؛ لآن الاستفتاء يمثل الديمقراطية المباشرة لمشاركة الشعب.
5- المادة (75) من المناسب تضمين مجمل حالات خلو منصب رئيس الجمهورية وتنظيمها بشكل دقيق لضمان سير مؤسسات الدولة بشكل منتظم، وأن تكون في مادة واحدة وهي المادة 75، والتي اختصت لحالة الاستقالة، والغياب، وعند خلو منصب رئيس الجمهورية لأي سبب كان؛ حيث جاءت في ثلاثة مواد وبشكل متفرق وهي (61، 72، 75).
6- المادة (73/سادساً) أرى أن ينص الدستور على: منح الأوسمة والنياشين وفق القانون؛ لأن النص الدستوري لم يوفق في اظهار المكانة الرفيعة التي يحتلها رئيس الجمهورية.
7- المادة(73/ سابعاً) إعادة النظر في النص الوارد في صلاحيات رئيس الجمهورية، وهو (قبول السفراء)، وان المناسب اختيار أحد النصوص الآتية: يعتمد الممثلين السياسيين للدولة والهيئات الأجنبية أو يستلم أوراق اعتماد السفراء والمبعوثين فوق العادة والمعتمدين أو يستلم أوراق اعتماد السفراء، وهذا النص الأكثر دقة.
8- المادة(73/تاسعاً) من غير المناسب بقاء الفقرة الخاصة بالقيادة العليا للقوات المسلحة للأغراض التشريفية والاحتفالية، ان اظهار التمايز ما بين القائد العام للقوات المسلحة والقيادة العليا للقوات المسلحة، ينعكس سلباً لمنصب رئيس الدولة والذي يمثل رمز وحدة الوطن وسيادة البلاد، وان حضوره اي مناسبة بهذه الصفات هو أجدر وأرفع لرئيس الجمهورية من ما تم ذكره بالنص الدستوري.
9- المادة(75) أنه من المناسب التطرق إلى حالة العجز، كأحد حالات خلو منصب رئيس الجمهورية؛ حيث لم ترد هذه الحالة ضمن المادة 75؛ فمن الضروري النص عليها مع تحديد الجهة المختصة بالإعلان عن ذلك، وأرى أن الجهة المناسبة هو مجلس النواب، مع مراعاة الأصول القانونية لمثل هكذا إجراء.
10- تلغى المادة(75/ثانياً،) التي تعني بشغور منصب رئيس الجمهورية، حيث لا ضرورة لمنصب نائب رئيس الجمهورية.
11- المادة(75/ثالثاً) أن تكليف رئيس مجلس النواب مهمة رئيس الجمهورية في حالة عدم وجود نائب لرئيس الجمهورية عند خلو المنصب في الدستور العراقي، جاء بفعل عدم تفعيل النص الدستوري الخاص بمجلس الاتحاد، فإذا صدر قانون مجلس الاتحاد وتطبيقه، سيكون رئيس مجلس الاتحاد هو المناسب بأن يحل محل رئيس الجمهورية عن خلو المنصب، وبذلك الاستغناء عن أعباء منصب نائب الرئيس ونفقاته، ولاسيما أن المنصب نفسه يتمتع بصلاحيات محدودة.
12- المادة (81) أرى أن لا يحل رئيس الجمهورية محل رئيس مجلس الوزراء عند خلو منصبه؛ حتى لا يخضع لأي مساءلة سياسية خلال هذه الفترة، ولإدامة الفصل العضوي بين المنصبين، ومن الأفضل أن يحتل هذا المكان نائب رئيس مجلس الوزراء وعبر نص دستوري.
مجلس الوزراء
1- المادة (76/ اولاً) إعادة النظر في مصطلح مرشح الكتلة النيابية الأكثر عدداً الوارد في نص المادة 76 وتعديله بالنص الآتي:(يكلف رئيس الجمهورية، مرشح قائمة الحزب أو الائتلاف الحائز على أكثرية مقاعد مجلس النواب عند الإعلان عن نتائج الانتخابات، بتشكيل مجلس الوزراء).
2- المادة (76/ رابعاً) إعادة النظر في طريقة منح الثقة للتشكيلة الوزارية، لتكون على الشكل الآتي: يعرض رئيس مجلس الوزراء المكلف، والمنهاج الوزاري على مجلس النواب وأسماء الوزراء، وتعد الوزارة حائزةً الثقة عند الموافقة عليها بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه.
3- المادة (76/خامساً) لمجلس النواب اجل لا يتجاوز الاربعة اشهر، يبتدئ عند تكليف المرشح لرئيس مجلس الوزراء، وإذا استمر المجلس في رفضه لتكليفات رئيس الجمهورية بتشكيل مجلس الوزراء المنصوص عليها في المادة 76، لرئيس الجمهورية حل مجلس النواب والدعوة لانتخابات خلال خمسة واربعين يوما، لكي لا تستمر مصالح الدولة في التعطيل.
4- المادة (78) لرئيس مجلس الوزراء إقالة احد اعضاء الوزارة او اكثر والموافقة على استقالة الوزير.
5- لرئيس مجلس الوزراء تعيين احد اعضاء المجلس بديل له عند غيابه.
5- المادة (80) إعادة النظر بالتوصية بخصوص الحصول على موافقات التعيين وفق صلاحيات مجلسي النواب والاتحاد.
6- المادة (81) من غير المناسب ان يحل رئيس الجمهورية محل رئيس مجلس الوزراء عند خلو منصبه؛ حتى لا يخضع لأي مساءلة سياسية خلال هذه الفترة، ولإدامة الفصل العضوي بين المنصبين، ومن الأفضل أن يحتل هذا المكان نائب رئيس مجلس الوزراء وعبر نص دستوري.
السلطة القضائية
1- المادة (80) ان مبدأ الفصل بين السلطات يحتم ان يكون للسلطة القضائية الاستقلالية، الادارية والمالية والتسيير الذاتي، ومن خلال المجلس الاعلى للقضاء.
2- المادة (92) المحكمة الاتحادية العليا: حذف فقرة (وخبراء في الفقه الإسلامي)،لان ذلك يقلل من الطابع المدني للدولة ويميز العراقيين على أساس الدين.
3- المادة (92) ان تكون الترشيحات للمحكمة الاتحادية وحسب التجربة التركية والمصرية ووفق الاتي:
- مجلس القضاء.
- مجلس الدولة.
- وزارة التعليم العالي: من اساتذة القانون ولدية ممارسة في التعليم الجامعي لا تقل عن 20 عشرة سنة.
- نقابة المحاميين
المادة (102) من المناسب اضافة مادة مستقلة للمفوضية العليا المستقلة للانتخابات، من حيث التعريف، والمهام والجهات المختصة بالتشكيل، وان يكون تشكيلها يخضع لضوابط متقارة لتشكيل المحكمة الاتحادية العليا، أي ان يكون من خلال الترشحيات من قبل مجلس القضاء الاعلى، ومجلس الدولة، واساتذة القانون والعلوم السياسية.