العراق وصندوق النقد الدولي

2016-06-13 02:44

• دراسات

• النفط
• ضرائب
• مركز الفرات للتنمية والدراسات الإستراتيجية
• الاقتصاد العراقي
• الديون
• صندوق النقد الدولي
• الازمة المالية

بسبب من الظروف الاقتصادية الصعبة التي يمر بها العراق بفعل تصاعد مستوى الانفاق العسكري بعد سيطرة تنظيم ما يعرف بـ (الدولة الاسلامية "داعش") الارهابي على ما يقرب من ثلث مساحة الدولة العراقية منذ حزيران 2014، وانخفاض أسعار النفط أواخر العام ذاته، الامر الذي تسبب في حدوث صدمة لإيرادات الموازنة العامة للدولة، مما قاد الى تعزيز العجز في الموازنة.

ولأجل ذلك بدأت الحكومة لقاءاتها مع المؤسسات المالية الدولية ولاسيما صندوق النقد والبنك الدوليين للحصول على مساعدة مالية وفق ما نصّ عليه قانون الموازنة العامة لعام 2016، وهذا يستلزم منه اصدار "خطاب نوايا" ومذكرة سياسات اقتصادية ومالية.

أصدرت الحكومة العراقية خطاب نوايا ومذكرة سياسات اقتصادية ومالية في 22/كانون الاول/2015 يصفان السياسات التي ستقوم الحكومة بتنفيذها في اطار برنامج يتابعه خبراء صندوق النقد الدولي Memorandum of Economic and Financial Policies MEFP)) كجزء من برنامج يتابعه خبراء صندوق النقد الدولي Staff-Monitored Program (SMP) لتُظهر الحكومة أداءاً جيدا وبطريقة عملية، ثم ينتقل الى برنامج تمويلي في اسرع وقت ممكن.

واهم ما تضمنته مذكرة السياسات:

- وصفٌ للتصحيح الكبير في اوضاع المالية العامة التي نفذتها الحكومة العراقية في عام 2015 وما تخطط للاستمرار في تنفيذه خلال عام 2016.

- الاصلاحات في سياسة النقد الاجنبي والادارة المالية العامة والرقابة المصرفية التي تلتزم الحكومة العراقية بتنفيذها خلال العام 2016.

فضلا عن ذلك اعلمت الحكومة العراقية الصندوق باتخاذها اي خطوات اضافية ربما تقتضيها الضرورة. وستتشاور الحكومة مع الصندوق بشأن اقرار اي تدابير من هذا النوع. وتحدد مذكرة السياسات المستجدات الاقتصادية الاخيرة والافاق والسياسات الاقتصادية والمالية في عامي 2015 و2016.

معطيات الاطار السياسي-الامني الحالي

سياسياً، تمر الدولة العراقية بمرحلة صعبة جدا -والجميع ولاسيما داخل العراق والمتابعين في الخارج يعرفها ويدرك ابعادها- وهي نتاج لإشكاليات سياسية، أزمات مؤجلة منذ التغيير السياسي في العام 2003، عدم توفر الأطر التشريعية اللازمة والناتجة عن عدم توفر رؤية لبناء الدولة والاهتمام فقط بالمصالح الطائفية والحزبية الضيقة. وما زاد الطين بلة، هو أحداث شهر نيسان الماضي وما ترتب عليها من شواغر في مواقع حكومية وعدم انعقاد البرلمان، وبالنتيجة تحولت ازمة الاصلاح السياسي الى أزمة في ادارة أعلى مؤسسات الدولة، وقد تتدهور اكثر لتتحول الى ازمة حكم ولاسيما مع التناقص المتزايد لشرعية النظام السياسي الحالي بفعل حالة الرفض الشعبي له وعدم ادراك القائمين على النظام لطبيعة المرحلة واكتفائهم بالنظر لمصالحهم ومكتسباتهم التي حققوها بعد التغيير، حتى باتت سلبية الواقع السياسي تنعكس على الحياة اليومية للمواطنين امنيا واقتصاديا بالدرجة الاساس.

أمنياً، وفضلاً عن انحسار قوة الإكراه الشرعي للدولة وضعف مؤسسات إنفاذ القانون في كامل إقليم الدولة العراقية، يقاتل العراقيون على اكثر من جبهة للقضاء على تنظيم "داعش" الارهابي وهجماته التي وضعت العراق في وضع خطير للغاية، ومازال كذلك على الرغم من انحسار التنظيم والتضييق عليه وتراجعه الكبير؛ وذلك لضعف الوضع الامني في باقي المناطق التي تسيطر عليها الحكومة في وسط وجنوب العراق، وانتشار مظاهر الجريمة واللانظام. كذلك حالة النزوح الداخلي والتهجير القسري والطائفي الذي أنتج أكثر من ثلاثة ملايين نازح وبعيد عن سكنه، وما يقارب من 10 مليون (او ثلث سكان العراق تقريباً) بحاجة الى المساعدات الانسانية.

كذلك كان يعول المجتمع الدولي والمؤسسات الدولية على اجراءات الاصلاحات، وشعروا ان القائمين على النظام السياسي في العراق ادركوا خطورة المرحلة الحالية وبدأوا يتخذون الخطوات المناسبة للخروج من النفق المظلم وتجاوز الخطر. الا انهم اصطدموا بواقع تلك الاجراءات وسلبيتها وتحولها الى ازمة سياسية معقدة، وهذا أشر لديهم ضعف مؤسسات الدولة وسلبية أدائها.

المهم انه في ظل هذا الوضع أقدمت الحكومة العراقية – وكجزء من جهودها لتقليل عجز الموازنة العامة للدولة لعام 2016 والتوجه الى الاقتراض الخارجي –على تقديم ورقة سياسات وخطاب نوايا الى صندوق النقد الدولي كمرحلة اولية للدخول في المرحلة الائتمانية، وهذا يرتب على العراق -اذا ما تم السير باتجاه تنفيذ الاتفاق مع المؤسسات المالية الدولية وفي مقدمتها صندوق النقد والبنك الدوليين- التزامات ولاسيما ان الحكومة العراقية تتباحث مع تلك المؤسسات وبمساعدة من الجانب الامريكي للدخول في المرحلة الائتمانية وتحصيل القروض.

وطبيعة هذه الالتزامات تتمثل في عدة جوانب هي:

- سياسي-امني

- سياسات اقتصادية

- التزامات بتوفر الاطر التشريعية الداعمة لتلك السياسات الاقتصادية مثل تعديل قانون الاستثمار

قراءة في المؤشرات الاقتصادية والالتزامات التي تضمنتها ورقة السياسات الاقتصادية والمالية:

النشاط الاقتصادي

- تراجع انكماش النشاط الاقتصادي غير النفطي بنسبة 8% لعام 2015 بفعل انخفاض الانفاق الرأسمالي بعد تراجع ايرادات النفط، بعد ان شهد انكماشاً قارب الـ 9% خلال العام 2014.

في العام 2016، يتوقع ان يرتفع النمو في الناتج المحلي الاجمالي الى ما نسبته (10.6%) بفضل الزيادة المتوقعة في انتاج النفط نسبة (20%) مع بقاء الناتج المحلي الاجمالي غير النفطي ثابتاً.

الاحتياطي الرسمي من العملة الاجنبية

- بسبب انخفاض اسعار النفط، يتوقع تحول ميزان الحساب الجاري من فائض 1% من اجمالي الناتج المحلي عام 2014 إلى عجز 6% من اجمالي الناتج المحلي في العام 2016. وسوف يصل اجمالي العجز الى 11 مليار دولار عام 2016، وهذا التوقع مبني على فرض بقاء اسعار النفط اقل من 40 دولارا امريكيا للبرميل الواحد.

وهذا العجز سيمول -في جزء كبير منه- من خلال سحب مبالغ كبيرة من الاحتياطيات الرسمية للعملة الاجنبية، وهذا سيخفض اجمالي الاحتياطي من 67 مليار دولار عام 2014 الى 43 مليار دولار (7 اشهر) من العام 2016. ولكن الارتفاع الاخير لأسعار النفط وتجاوزها عتبة 45 دولارا واكمال تحرير الاراضي من سيطرة "داعش" وانخفاض الانفاق العسكري، قد يقلل من انخفاض الاحتياطي.

لذلك يتوقع الصندوق ان تعاود الاحتياطيات ارتفاعها في العام 2017 فصاعدا من 48 مليار دولار (7 اشهر) من العام 2017 الى 88 مليار دولار (10 اشهر) من العام 2020، وذلك بسبب الارتفاع في اسعار النفط.

عجز الموازنة العامة

ان انخفاض اسعار النفط قاد الى تدهور كبير في موقف المالية العامة، ويتوقع الصندوق ان يصل العجز في موازنة العام 2016 الى 10% من اجمالي الناتج المحلي الاجمالي شريطة اعتماد الاجراءات الاتية:

- إجراء تخفيض كبير في ميزان المالية العامة الاولي غير النفطي[1]، اي بحوالي 12% من اجمالي الناتج المحلي غير النفطي (24 تريليون دينار عراقي، او 20 مليار دولار)، ومن المتوقع ان يتم الانتهاء من الجزء الاكبر منه بحلول نهاية 2015. وهذا الالتزام قد جوبه بتأزم الوضع السياسي وحراجة ركود النشاط الاقتصادي.

- زيادة كبيرة في التمويل المحلي فضلا عن التمويل الخارجي على المدى القصير بشكل يتماشى مع استمرارية القدرة على تحمل الدين على المدى المتوسط. وللتقليل من اثر التصحيح المالي على السكان واللاجئين، ستقوم الحكومة بحماية النفقات الاجتماعية (اي الانفاق على الصحة والتعليم والتحويلات التي تدعم شبكة الحماية الاجتماعية والنازحين واللاجئين).

برنامج المالية العامة في 2016

في 2 / كانون الاول/2015 قدمت الحكومة العراقية الى البرلمان تعديلات على مسودة الموازنة التي قدمتها في 18/تشرين الاول 2015، وكانت تستهدف عجزا اوليا غير نفطي في المالية العامة لحد 77 ترليون دينار عراقي (56% من الناتج المحلي الاجمالي غير النفطي)، وسيتم تحقيق ذلك من خلال تنفيذ الحكومة للإجراءات الآتية:

- جمع ما لا يقل عن (8.8) ترليون دينار عراقي (6.5% من الناتج المحلي الإجمالي غير النفطي) بشكل ايراد غير نفطي، ويتضمن (1) ترليون دينار عراقي من زيادة الضرائب والاجور.

- تحديد الانفاق الاولي غير النفطي بمبلغ (86) ترليون دينار (63% من الناتج المحلي الاجمالي غير النفطي)، وسيتم مرة اخرى تحقيق هذا التشديد في الانفاق الاولي غير النفطي في معظمه على مستوى اعلى بقيل من المستوى المتدني لعام 2015 من خلال تأجيل مشاريع الاستثمار غير النفطي ذات الاولوية الاقل للسنوات اللاحقة.

نعتقد ان السير بهذا الاتجاه والتسليم لهذا الاجراء سينعكس سلبا على مجمل النشاط الانتاجي، وبالتالي لابد من التفكير بتخفيض النفقات غير الضرورية لمؤسسات الدولة وتقنين الانفاق وهذا سيوفر اموالا كبيرة.

- ومن اجل تمويل العجز الاولي غير النفطي في المالية العامة، والانفاق الاستثماري النفطي وخدمة الدين، ستلجأ الحكومة الى ايرادات النفط (73 تريليون دينار)، والتمويل المحلي (20 ترليون دينار)، والتمويل الخارجي (4 ترليون دينار).

- سيتم تغطية التمويل المحلي (20 ترليون دينار) عن طريق اصدار حوالات خزينة، منها يتم اعادة تمويله من خلال المصارف التجارية لغاية (7 تريليون دينار) في نافذة الخصم لدى البنك المركزي العراقي، وإصدار سندات وطنية للجمهور بمبلغ (5 تريليون دينار)، وتخفيض الودائع الحكومية في القطاع المصرفي بمبلغ (4 تريليون دينار).

- اما التمويل الخارجي (4 ترليون دينار) فسيتم تمويله من خلال:

أ‌- الاصدار المخطط له من اليوروبوند (2 مليار دولار)

ب‌- قروض البنك الاسلامي للتنمية (500 مليون دولار)

ت‌- قروض المشاريع من البنك الدولي (50 مليار دولار)

ث‌- قرض من الوكالة اليابانية للتعاون الدولي JICA (502 مليون دولار)

ج‌- ايطاليا (40 مليون دولار)

على ان لا تلجأ الحكومة الى مراكمة المتأخرات كطريقة لتمويل العجز، وتلتزم بسقف الصفر بالنسبة للمتأخرات الخارجية، وان تقوم الحكومة بجرد للمتأخرات المحلية (الدين الداخلي) لضمان عم تراكمها والقيام بتسديدها حال القيام من تدقيقها بالشكل اللازم.

التزامات العراق بشأن المالية العامة

من اجل تعزيز الانضباط المالي، ستقوم الحكومة بالإجراءات الاتية:

- تقوم وزارة المالية بتقديم مسودة جديدة لقانون الادارة المالية وفقا لملاحظات صندوق النقد والبنك الدوليين الذي رُفع الى مجلس شورى الدولة. وتجدر الاشارة الى ان قانون الادارة المالية النافذ هو قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

- حتى الآن قامت الحكومة بشمل مبلغ (2.4) تريليون دينار عراقي لتسديد المتأخرات المحلية في موازنة عام 2016، بعدما حددت الحكومة متأخرات محلية بقيمة (7.3) تريليون دينار من ضمنها 5 تريليون دينار تراكمت في 2015. وستتابع الحكومة اجراء مسح وتدقيق ودفع المتأخرات المحلية، وستقوم وزارة التخطيط كخطوة اولى على ان يستكمل في شباط 2016.

- تصميم وتنفيذ وبمساعدة تقنية من صندوق النقد الدولي، نظام لمراقبة الالتزام لتنفيذ الموازنة يستند الى خطة مالية شاملة لتنفيذ الموازنة.

- تصميم نظام متكامل لمعلومات الادارة المالية (IFMIS) وتنفيذه بمساعدة من البنك الدولي. وكخطوة اولى تبني خارطة طريق مع نهاية نيسان 2016 تُفصّل متطلباته الوظيفية الاساسية بما فيها دليل الحسابات وتتبع النفقات على مدى عدة سنوات وترحيل الموارد من سنة إلى أخرى وادارة السلف وترتيبات ادارة النقد.

- إصلاح ادارة الاستثمار العام (PIM) بمساعدة البنك الدولي. وتنفيذا لهذا الالتزام، اصدر رئيس الوزراء قراراً في 18 تشرين الاول 2015 صادق بموجبه على اطار عملية ادارة الاستثمار العام بناءًا على توصيات البنك الدولي، ويشمل هذا الاطار اختيار الاستثمار والتنفيذ والتقييم اللاحق, على ان تقوم وزارة التخطيط بإنشاء وحدة لإدارة الاستثمار العام لفرز المشاريع بناءًا على دراسات الجدوى الخاصة بها، ولإنشاء وادارة البنك المتكامل للمشاريع (IBP) ليتم تشغيله كنظام فرعي من نظام تنمية العراق(IDMS).[2]

- ضرورة تطبيق الاجراءات الموجودة لكشف الذمة المالية لكبار المسؤولين من اجل تحسين الحوكمة وتعزيز جهود مكافحة الفساد، وأن وتستمر هيئة النزاهة بنشر اسماء من لا يقدم كشف الذمة المالية.

الالتزامات بخصوص الرقابة المصرفية

- حوالي 89% من أصول النظام المصرفي مُجمّعة لدى ثلاثة من المصارف الحكومية البالغ عددها (7) مصارف منها واحد اسلامي، وهذه المصارف هي (الرافدين، الرشيد، والمصرف العراقي للتجارة).

- ستعمل الحكومة على اعادة هيكلة مصرفي الرافدين والرشيد. وكخطوة اولى ستقوم وزارة المالية في نهاية شباط 2016 بالتعاقد مع مدققين دوليين لتدقيق البيانات المالية الاخيرة للمصرفين، وذلك بالتعاون مع اللجنة التنفيذية لإعادة الهيكلة الخاصة بهذين المصرفين والبنك الدولي.

ومن جانب البنك المركزي، فسيستمر في تنفيذ اجراءات الاصلاح لتعزيز استقرار القطاع المصرفي في العراق، وهي:

- البدء باستخدام نظام رقم الحساب المصرفي الدولي (IBAN) في العراق.

- رفع متطلب رأس مال المصارف الى (250) مليار دينار، اي ما يعادل (214) مليون دولار. وقد قامت كل المصارف الخاصة والبالغ عددها (32)، برفع رأس مالها الى هذا المستوى عدا مصرف واحد.

- التعاقد مع جهة استشارية لمساعدة البنك المركزي العراقي في تعزيز الاجراءات الاحترازية الخاصة بالسيولة ونسبة كفاية رأس المال.

- مراجعة الاجراءات الاحترازية لدى البنك المركزي العراقي بمساعدة مركز المساعدة الفنية الاقليمية لمنطقة الشرق الاوسط (METAC) التابع لصندوق النقد الدولي.

- اعداد نظام لتأمين الودائع ينص على انشاء مؤسسة عامة مرخصة من قبل البنك المركزي العراقي، ويتاح للمصارف فرصة المساهمة في رأس مال هذه المؤسسة.

- اصدار قانون مصرفي للمؤسسات المالية التي تقدم الخدمات الاسلامية.

متابعة البرنامج

سيتم مراجعة البرنامج فصليا، وستوضع اهداف كمية بخصوص:

- الميزان الاولي غير النفطي (اي الفرق بين الايرادات غير النفطية والنفقات الاولية غير النفطية باستثناء الفائدة)

- رصيد صافي الاصول المحلية للبنك المركزي

- احتياطيات النقد الاجنبي لدى البنك المركزي

- الانفاق الاجتماعي وعدم وجود متأخرات خارجية جديدة بدءا من شهر كانون الاول 2015

وستحدد كل مراجعة للبرنامج عددا من القواعد المعيارية الهيكلية في المجالات الضرورية لنجاح البرنامج، ويجب الانتهاء من المراجعة الاولى بحلول نهاية شهر ايار 2016. وتنوي الحكومة ان تقدم أداءًا جيدا بموجب هذا البرنامج الذي يتابعه خبراء صندوق النقد الدولي للانتقال الى اتفاق مالي محتمل مع الصندوق في أسرع وقت ممكن.

والجدول أدناه يحتوي على مضامين المراجعة التي يفترض ان تكون قد اكتملت بنهاية الشهر الماضي:

خاتمة القول: لابد من بيان مدى إيجابية الالتزامات اعلاه على الوضع العراقي. وفي هذا الصدد ينبغي التذكير بان العراق –وكما ذكرنا– يمر بظروف اقتصادية صعبة جدا، وزاد من حدتها الظرف الامني السلبي ومقاتلة تنظيم "داعش" الارهابي على جبهة واسعة من اراضيه بفعل زيادة الانفاق على التسليح ومتطلبات المعركة، هذا من جانب.

ومن جانب آخر، يعاني الاقتصاد العراقي من أزمة هيكلية -معروفة مظاهرها للجميع- على مدى عقود من الزمن انعكست سلباً على مجمل النشاط الاقتصادي وظهرت جليا في السنتين الاخيرتين بصورة ازمة سيولة مالية. وعليه، فإن ذلك يستدعي برنامج اصلاح اقتصادي واسع وفق الفلسفة الاقتصادية للدولة التي حددها الدستور وفق المواد (24، 25، 26).

لذا نعتقد ان الالتزامات اعلاه تشكل بداية مهمة في الاستفادة من الخبرات الدولية في هذا المجال وتوظيفها بما يتناسب مع وضع الدولة العراقية في الوقت الحاضر، ولاسيما ان الالتزامات اعلاه سيترتب عليها الانتقال الى اتفاق مالي مع الصندوق، وهذا لايخلو من فائدة في تمويل جزء من عجر الموازنة العامة للدولة لعام 2016. ونرى ان تتحول الى جانبها الاستثماري، اي يتم توظيف القروض -حال الحصول عليها- لزيادة النفقات الاستثمارية لنحقق هدفين، الاول: تحريك النشاط الاقتصادي، الثاني: تحسين وضع البنية التحتية لتنعكس ايجابيا على مجمل النشاط الاقتصادي.

* مركز الفرات للتنمية والدراسات الإستراتيجية/2004-Ⓒ2016
www.fcdrs.com

..........................................
[1] عبارة عن الفرق بين الايراد غير النفطي والانفاق الاولي غير النفطي، اي باستثناء دفعة الفائدة.
[2] نظام ادارة التنمية العراقية هو تطبيق شامل على شبكة الانترنت والذي يدير دورة كاملة للمشاريع الحكومية ومشاريع التنمية الممولة من المانحين في العراق والذي يتضمن المشاريع الاجتماعية والاقتصادية والبيئية. وان نظام ادارة التنمية العراقية سوف يكون مصدر موثوق ويعتمد عليه ولا يقدر بثمن عن توزيع مشاريع التنمية حسب القطاعات والمحافظات والجهات المنفذة. ان نظام ادارة التنمية العراقية قد تم تصميمه لدعم ومسايرة خطة التنمية الوطنية للأعوام (2010-2014) والتي تضم حوالي 3000 مشروع بقيمة اجمالية تبلغ 186 مليار دولار ليتم تنفيذها خلال خمس سنوات.

ذات صلة