في تنظيم حل مجلس النواب العراقي
د. علي مهدي
2020-06-13 04:40
أثارت الدعوة إلى الانتخابات المبكرة التي أطلقتها الانتفاضة الشعبية في الأول من تشرين الأول لسنة 2019، وتم تبنيها من قبل السيد رئيس مجلس الوزراء مصطفى الكاظمي في برنامجه الوزاري، الكثير من الاهتمام والمتابعة للعديد من الكتل السياسية في البرلمان وخارجه وكذلك المهتمين في الشأن السياسي والمختصين في القانون الدستوري، وان احد تداعيات هذا الاهتمام التعامل مع مجلس النواب الحالي والذي كانت الدعوة إلى حله هي الشعار الأبرز بعد شعار استقالة وزارة السيد عادل عبد المهدي، ومن أجل الإحاطة المناسبة بتنظيم حل مجلس النواب من حيث الماهية والأسباب والضمانات والجهات المختصة وعيوبه في الوثيقة الدستورية وكذلك تقديم المقترحات لهذا التنظيم، تم إعداد هذه المادة من كتاب سيصدر لاحقا حول هذا الموضوع.
ماهية حل البرلمان
يُقصد بحق الحل هو إنهاء مدة البرلمان قبل انتهاء مدة ولايته الدستورية، حيث للسلطة التنفيذية حق حل البرلمان والذي يُمكنها من إنهاء ولاية البرلمان قبل أوانه ويترتب عليه إجراء انتخابات مبكرة لاختيار برلمان جديد وتحويل الوزارة إلى وزارة تصريف الأعمال.
يعد حل المجلس التشريعي أحد الوسائل المهمة للضغط على البرلمان، وهو يساوي الحق الذي تتمتع به السلطة التشريعية في حجب الثقة عن الوزارة، وأن الذي يبت بهذا الأمر هو رئيس الدولة، وقد كان حل البرلمان أحد الوسائل لرئيس الدولة ( الملك) للتخلص من البرلمان، وبعد تكامل أسس النظام البرلماني تقلص دور رئيس الدولة، وباتت الوزارة هي الممارسة الفعلية للحل، أما رئيس الدولة فله فقط الممارسة الشكلية بإصدار الحل، بناءً على طلب الوزارة، وقد استقر في انكلترا أن ليس للملك حق رفض طلب الحل الذي تتقدم به الوزارة، منذ أكثر من مائة عام، لم يرفض إي طلب من هذا النوع.
ويعتبر حق الحل من قبل السلطة التنفيذية تجاه المجلس التشريعي، من أخطر هذه الحقوق، ونظراً لخطورة هذا الحق، تُقيد الدساتير استعماله ببعض القيود، من ذلك: ضرورة الدعوة إلى انتخابات برلمانية في وقت قريب يبين في ذات قرار الحل، بحيث لا يتجاوز أجلا معيناً يحدده الدستور، وبعدم جواز حل المجلس الجديد لذات السبب الذي من أجله حُل المجلس السابق، في الاحتكام إلى الشعب الذي هو مصدر السلطات جميعاً، عند حدوث اي خلاف بين الحكومة والبرلمان.
ويجمع أغلب الفقه الدستوري على اعتبار حق الحل أحد الدعائم الأساسية للنظام البرلماني، وأنه يُعد حجر الزاوية منه، وإن الفلسفة الكامنة وراء فكرة الحل هي تحقيق التوازن بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، حيث يعد حق الحل الذي تملكه السلطة التنفيذية تجاه السلطة التشريعية الحق المقابل لحق سحب الثقة الذي تملكه السلطة التشريعية، فهو يُعد أداة التوازن بين كل من الحكومة والبرلمان.
السلطة التنفيذية في النظام البرلماني تتكون من رئيس الدولة والوزارة ولكليهما علاقة بحل السلطة التشريعية، ويوجد نوعان من الحل وهما الحل الرئاسي والحل الوزاري، وسوف نتطرق إليهما وفق الآتي:
الحل الرئاسي:
مقتضى هذا الحل يقوم رئيس الدولة (ملكاً كان أم رئيس جمهورية) بالإقدام على إنهاء ولاية البرلمان قبل أجله المحدد من أجل تنفيذ سياسته والدفاع عن ما يعتنقه من آراء وأفكار يعتقد أنها تنسجم والرأي العام، يمارس هذا الحق عندما يجد رئيس الدولة عدم توافق بين سياسته التي على ضوئها تم انتخابه وسياسة الوزارة التي تحظى بالأغلبية من قبل البرلمان، وهذا يقود إلى نزاع فيما بينهما، ويسمى بالرئاسي لأنه بُناة الفكر الشخصي لرئيس الدولة، ويكون الاحتكام للشعب عبر القيام بالانتخابات لحل النزاع الدائر ما بين رئيس الدولة من جهة والوزارة المُقالة والبرلمان من جهة أخرى، فإذا جاءت أغلبية برلمانية تؤيد الوزارة المُقالة، كان ذلك دلالة على خطأ تصرف الرئيس، ويكون على الوزارة الجديدة (وزارة الأقلية)، أن تقدم استقالتها، ولا مفر حينئذ من تأليف وزارة من حزب الأغلبية الفائز في الانتخابات، وهذا يضعف من مكانة رئيس الدولة وهيبته، إما إذا جاءت النتيجة بتوفير أغلبية مريحة، توافق برنامج الرئيس وسياساته، فهنا يكون موقف الرئيس على صواب في نزاعه مع البرلمان السابق.
ونظام الحل الرئاسي يقتصر في العادة بالنظم البرلمانية الجمهورية حيث يكون رئيس الدولة مُنتخباً، ومن هذه النماذج، دستور الجمهورية الفرنسية الثالثة 1870- 1940. وكذلك القانون الأساسي الألماني لسنة 1949 الذي لجأ إلى الحل الرئاسي عندما يفشل البرلمان في انتخاب المستشار، وهو مجرد وسيلة تهديد كافية لحث المجلس على ضمان وجود الأغلبية في وسطه، وهذا الحل نوعاً من العقاب للمجلس غير المتماسك.
ولا يوجد حل رئاسي في النظم الملكية الديمقراطية، ويعزى ذلك إلى ما قد ينتهي إليه الوضع في النظم الملكية لو أن الانتخابات الجديدة، أسفرت عن أغلبية تؤيد الوزارة المُقالة التي يلجأ الملك إلى حل البرلمان بعد إقالتها، فهل يستقيل الملك؟ وهل استقالته جائزة في نظام يقوم على التوارث؟.
الحل الوزاري:
يعكس هذا الحل الصورة التقليدية لأهم ركائز النظام البرلماني في إنكلترا الذي يقوم على التوازن بين الحكومة والبرلمان، وهو الأكثر شيوعاً في الأنظمة البرلمانية والذي يظهر عندما تفقد الوزارة الأغلبية اللازمة لها البرلمان بفعل انسحاب احد الأحزاب المشاركة أو الداعمة وعندما تعتقد الوزارة أنها على حق، وأن المجلس يتمادى في استعمال حق سحب الثقة أو يعرقل عملها عن عمد، فإنها تطلب من رئيس الدولة حل المجلس وإجراء انتخابات جديدة على اعتبار أن الشعب خير حكم، بمقتضاه تتولى الوزارة الأقدام على حل البرلمان من خلال الطلب من رئيس الدولة بإجراء الحل الذي يكون دوره شكلياً مقتصراً على إصدار الإرادة الملكية بالحل، دون أن يملك حق القبول أو الرفض، ومن الدساتير التي اعتنقت هذا النظام، دستور اليابان لسنة 1946 ودستور الجمهورية الفرنسية الرابعة 1946- 1958، القانون الأساسي الألماني لسنة 1949، دستور اسبانيا 1978.
أسباب حل البرلمان:
يتم اللجوء إلى حل البرلمان للأسباب الآتية:
1- أنه وسيلة للاحتكام في نزاع قائم بين الوزارة والبرلمان، وهذا السبب هو من أكثر الأسباب انتشاراً في النظم البرلمانية، ويبدأ النزاع عندما تفقد الوزارة الأغلبية التي تشكلت على أساسها، وعادة ما تكون هذه الوزارة ائتلافية، فعند خروج أي حزب منها تفقد الوزارة هذه الأغلبية مما يُعجل بطلب البرلمان بإقالة الوزارة، والأخيرة بدورها تسارع بإنهاء دورة البرلمان وحله والدعوة لإجراء انتخابات جديدة ليحسم الشعب النزاع القائم.
2- يعتبر الحل هو طريقة لدفاع رئيس الدولة عن برنامجه وسياسته التي تتعارض مع نهج الوزارة وسياستها، وهذه الطريقة تحدث في النظم البرلمانية المختلطة والتي يتمتع بها رئيس الجمهورية بصلاحيات حق الحل.
3- يلجأ رئيس الدولة لحق الحل لإجراء تعديلات جوهرية في نظام الحكم أو في النظام الانتخابي أو في وضع الدولة الدستوري أو السياسي أو غير ذلك من الأمور الأساسية الماسة بكيان الدولة ومصالحها الجوهرية، حيث تشترط بعض الدساتير عند إجراء تغيير في نظام الحكم من خلال تعديل الدستور أن يحل البرلمان، ومن تلك الدساتير، القانون الأساسي العراقي لسنة 1925، دستور الدانمارك لسنة 1951.
4- يتم اللجوء إلى حل البرلمان أحيانا، من أجل أيجاد أغلبية برلمانية مريحة، لم تكن موجودة سابقاً، حيث تستعمل هذه الطريقة عندما تشير الاستطلاعات إلى أن الرأي العام مناسب لإجراء انتخابات مبكرة، يعطي الوزارة أغلبية برلمانية لفترة ولاية جديدة، ويشيع هذا الأسلوب في انكلترا.
ضمانات حل البرلمان:
إن حق حل البرلمان قد جعل من كفة ميزان السلطة التنفيذية هو الأرجح أمام كفة ميزان السلطة التشريعية، ولذلك لجأت بعض الدساتير إلى تقنين هذا الاستعمال بغرض إيجاد توازن بين السلطتين، بوضع بعض القيود والضوابط التي تحد من إساءة استعماله بشكل مفرط، أكان ذلك من قبل رئيس الدولة أو الوزارة أم كليهما، ومن هذه القيود الآتي:
1. تحديد قيد زمني ما بين فترة استعمال حق الحل وإجراء الانتخابات وانعقاد المجلس الجديد، وعادةً ما تكون ما بين شهرين حتى الأربعة أشهر، وقد حدد الدستور العراقي النافذ مدةٍ أقصاها ستون يوما من تاريخ الحل، ويعد مجلس النواب في هذه الحالة مُستقيلاً، ويواصل تصريف الأمور اليومية. (الفقرة: ثانياً، من المادة 64)
2. عدم استعمال هذا الحق تجاه المجلس الجديد ولنفس السبب الذي تم لأجله حل المجلس السابق، لم يتطرق الدستور العراقي النافذ إلى هذه الفقرة.
3. أن يتم ذكر مبررات استعمال حق الحل مع قرار الإصدار، او من خلال خطاب موجه للشعب، حتى يتسنى له الاطلاع على بينة من هذا الحل، ليتمكن من الحكم على سلامة إجراء الحل وانعكاس ذلك عند التصويت في الانتخابات الجديدة.
حل مجلس النواب العراقي
تبنى الدستور العراقي لسنة 2005 النظام البرلماني القائم على مبدأ الفصل بين السلطات، وقد نظم حل مجلس النواب، من خلال تحديده للجهات التي لها الحق في الطلب، وكذلك الجهات المختصة بالموافقة، والشروط اللازمة لكل حالة من حيث نسبة التصويت لكل منها. ونص إلى الضمانات لاستمرار الحياة النيابية والإجراءات التي تتبع حل مجلس النواب للتحضير لانتخاب مجلس نواب جديد، لضمان عدم تعسف السلطة التنفيذية.
وقد جاء في (الفقرة أولاً من المادة 64) من الدستور: يُحل مجلس النواب بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه، بناءً على طلبٍ من ثلث أعضائه، أو طلبٍ من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية، ولا يجوز حل مجلس النواب في اثناء مدة استجواب رئيس مجلس الوزراء.
ومن هذا النص يتضح وجود اجراءين لغرض استكمال الحل وهما:
أولاً: تقديم الطلب والثاني: الموافقة عليه، وقد تم تحديد الجهات المختصة لكل إجراء وعلى النحو التالي:
الجهات التي لها حق الطلب بالحل
المشرع العراقي قد حدد جهتين لهما الحق بتقديم طلب الحل وهما:
أولاً: ثلث أعضاء مجلس النواب.
فإذا كان عدد أعضاء مجلس النواب 329، فلابد أن يقدم طلب حل المجلس 109 نائب، كحد أدنى، حتى يتم الأخذ بهذا الطلب، ومن ثم عرضه على مجلس النواب لغرض التصويت عليه.
ثانياً: رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية.
إن طلب الحل في هذه الفقرة يكون من خلال إجراءين: أن يقدم الطلب رئيس مجلس الوزراء حصراً، ولأجل المضي في قبول الطلب لابد من موافقة رئيس الجمهورية تحديداً.
إن طلب رئيس مجلس الوزراء وفق قناعته الشخصية ودون الرجوع إلى مجلس الوزراء، لكن هذا لا يعني عدم أخذ المشورة من مجلس الوزراء، لكن سلطة اتخاذ قرار الطلب منوطة برئيس مجلس الوزراء تحديداً، ولأجل ضمان صيرورة هذا الطلب لابد من التفاوض المسبق مع رئيس الجمهورية لغرض الحصول على موافقته، أي أن هذه الموافقة شرط أساسي لطلب الحل حتى يقدم إلى مجلس النواب للبت به.
ومن الجدير بالذكر لم يعط المشرع الدستوري لرئيس الجمهورية الحق بتقديم طلب بحل مجلس النواب، وتم حصر دوره بالموافقة على طلب رئيس مجلس الوزراء لهذا الحق.
الجهة صاحبة القرار بالحل
إن صاحب السلطة الحقيقية في حل مجلس النواب هو مجلس النواب نفسه، حيث ألزم الدستور عند حل البرلمان لابد من موافقة الأغلبية المطلقة لعدد أعضائه فإذا كان عدد أعضاء المجلس 329 فمن اجل ان يمرر قرار الحل، لابد من التصويت عليه من قبل 166نائب كحد أدنى.
إن هذا النوع من حل البرلمان يطلق عليه بنظام الحل الذاتي، ويقصد بهذا النظام حل البرلمان نفسه بنفسه، وإن البرلمان يمارس جزءاً من السيادة، ومن ثم له الحق في أن يتنازل عن هذه السيادة باعتبار أن الحل لا يؤثر إلا على المجلس ذاته.
عيوب تنظيم حل مجلس النواب
يرى بعض فقهاء القانون الدستوري أن نظام الحل الذاتي الذي تبناه المشرع العراقي في المادة (64) يؤدي إلى ضعف أداء مجلس النواب، لعدم وجود رادع دستوري يحد من تجاوزات بعض الأعضاء، وان عدم قدرة الوزارة في حل مجلس النواب وحتى الطلب بذلك بمفردها يشكل اتجاه غير سليم ولا يتفق مع خصائص النظام البرلماني، وقد يؤدي إلى ضعف أداء المجلس، والمبالغة في تعطيل أعمال الوزارة لأسباب سياسية لا علاقة لها بالصالح العام، لأنه قد آمن العقاب، وذلك لعدم وجود رادع دستوري يحد من شطط بعض الأعضاء وتطرفهم وهذا ما لوحظ على أداء مجلس النواب.
شكلت حصانة مجلس النواب من الحل أهم اختلال في ميزان العلاقة بين مجلس النواب والوزارة، فالأول له حق سحب الثقة من الوزارة أما الوزارة فليس لها نفس هذا الحق وهذا ما يقرب النظام البرلماني العراقي من النظام المجلسي مما يضع علامة استفهام من جدوى وضع هكذا علاقة مختلة ما بين طرفين كان لابد من التوازن في العلاقة ما بينهما في دولة لم تستقر قواعدها على الحدود الدنيا من الممارسة الديمقراطية السليمة، فإن حق الحل المنصوص عليه في الوثيقة الدستورية لرئيس مجلس الوزراء أو رئيس الجمهورية، هو حق شكلي وغير قابل للتنفيذ، فهو لا يتجاوز إلا حق الطلب.
مقترحات لتنظيم حل مجلس النواب
إن مبدأ التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية والذي يمثل حجر الزاوية للنظام البرلماني، يحتم الإنهاء القانوني لكل منهما للآخر، فبما أن من حق السلطة التشريعية سحب الثقة من الوزارة ومساءلة رئيس الجمهورية، فالتوازن يقتضي منح هذا الحق للسلطة التنفيذية عبر الوزارة أو رئيس الجمهورية.
ومن أجل وضع حلول عملية في هذا الجانب وتجاوز هذا الاختلال وعلى ضوء تجربة السنوات التي مضت على نفاذ هذا الدستور، اقترح التالي:
1- تعديل المادة (64) بالنص على حل مجلس النواب بطلب من مجلس الوزراء إلى رئيس الجمهورية الذي يصدر قرار الحل، مع ذكر الأسباب الموجبة لذلك، والدعوة إلى إجراء انتخابات عامة جديدة خلال ستين يوما.
2- تعديل المادة (76) بالنص على حل مجلس النواب من قبل رئيس الجمهورية، إذا رفض المجلس منح الثقة لمرشح القائمة أو الائتلاف الحائز على الأكثرية عند إعلان نتائج الانتخابات، وكذلك بعد رفضه منح الثقة للمكلف من قبل رئيس الجمهورية بتشكيل الوزارة، والدعوة إلى إجراء انتخابات عامة جديدة خلال ستين يوما.
ومن هذين المقترحين يتم تنظيم حل مجلس النواب من خلال تبني حق الحل الرئاسي لمجلس النواب إذا أخفق المجلس في منح الثقة للمرشح من قبل الكتلة الحائزة على أكثرية المقاعد في مجلس النواب عند إعلان النتائج، وكذلك للمكلف من قبل رئيس الجمهورية لتشكيل مجلس الوزراء، ويعتبر هذا وسيلة تهديد باتخاذ عقاب جزائي لمجلس النواب للحفاظ على تماسكه وتمرير التشكيلة الوزارية ولضمان عدم تعطيل مصالح الدولة. ويكون لدينا أيضا حق الحل الوزاري والذي من اختصاص الوزارة حصرا دون تدخل من قبل رئيس الجمهورية، وهذا هو المبدأ الأساسي للنظام البرلماني القائم على مبدأ التوازن بين الوزارة والبرلمان، وتجاوز حالة تنظيم الحل الذاتي لمجلس النواب.