صعود الاستبداد التشريعي
شبكة النبأ
2025-09-09 05:14
بقلم: باولو سوسا فيلاغارسيا، خوسيه إنسيو، ومويسيس آرسي
ركزت الدراسات على تضخم السلطة التنفيذية كطريقٍ يؤدي إلى الاستبداد. لذلك، اعتُبرت العلاقات غير الوظيفية بين السلطتين التنفيذية والتشريعية "نعمةً مُقنعةً" تمنع الرؤساء من اكتساب القوة الكافية للتسبب في تراجع الديمقراطية. وفي الآونة الأخيرة، فسّر الباحثون هذا الاختلال الوظيفي على أنه مشكلةٌ في شكل "تفريغ ديمقراطي". ومع ذلك، قد لا يكون هذا سوى حالةٍ عابرة، إذ غالبًا ما تُملأ فراغات السلطة. وتشير الأدلة إلى أنه حتى المجموعات المُتشظية في السلطة التشريعية قادرة على تركيز السلطة. ويُحدد هذا التركيز للسلطة مسارًا آخر للتراجع الديمقراطي من خلال ما نُسميه الاستبداد التشريعي.
جلب القرن الحادي والعشرون تهديدًا جديدًا للديمقراطية في أمريكا اللاتينية. لا يأتي هذا الخطر من الانقلابات العسكرية أو الرؤساء المتسلطين على السلطة، بل من مصدر أكثر إثارة للدهشة: المجالس التشريعية المنتخبة شعبيًا. تُشدد الدراسات المتعلقة بالتراجع الديمقراطي على مخاطر "تعظيم السلطة التنفيذية"، 1 حيث تُعتبر السلطة التشريعية إحدى الأدوات التي تستخدمها السلطة التنفيذية في سعيها لتركيز السلطة. مع ذلك، لا يُمكن لهذا التفسير أن يُفسر حالات معاصرة، مثل حالتي غواتيمالا وبيرو، حيث تجلّت النزعات الاستبدادية القوية في السلطة التشريعية نفسها.
لا يزال هذا المسار غير التنفيذي نحو التراجع غير مفهوم جيدًا. يبدو وجود هيئة مُشرّعة مُختارة ديمقراطيًا في قلب نظام استبدادي أمرًا مُخالفًا للمنطق. ومع ذلك، في ظروف مُعينة، يُمكن أن تُصبح الهيمنة التشريعية أمرًا واقعًا. يُعدّ فهم هذه الظروف -وسبل التعامل معها التي تحمي الديمقراطية الدستورية- مهمةً بالغة الأهمية لدارسي الحوكمة الديمقراطية.
كما هو معروف على نطاق واسع، عانت أمريكا اللاتينية من سلطة تنفيذية إما قوية جدًا أو ضعيفة جدًا، مما أدى إلى عدم الاستقرار السياسي في مختلف البلدان. فعندما تكون السلطة التنفيذية قوية جدًا، فإنها تستخدم السلطة التشريعية كغطاء لتغطية تركيز السلطة غير المنضبط الذي يُقوّض سيادة القانون ويُؤدي إلى "تراجع ديمقراطي". 2 وعلى عكس الانقلاب العسكري، لا يوجد انقطاع واحد عن الديمقراطية، بل هو استقطاب تدريجي للمؤسسات الرئيسية. فنزويلا، بدءًا من الانقلابي الذي أصبح رئيسًا، ونيكاراغوا بقيادة دانيال أورتيغا، مثالان حديثان. [نهاية الصفحة 106]
عندما تكون السلطة التنفيذية ضعيفة للغاية، عادةً ما ينعدم وجود ائتلاف حاكم داخل السلطة التشريعية. إذا تعثر الاقتصاد أو انكشف فساد رئاسي، فغالبًا ما يلجأ الكونغرس إلى عزل الرئيس وعزله. يشير ارتفاع وتيرة العزل في المنطقة -فمنذ عام ١٩٩٥، اضطر أحد عشر رئيسًا إلى ترك مناصبهم كنتيجة مباشرة أو غير مباشرة لإجراءات العزل- إلى أن المؤسسة كانت تعاني من "الضغط" لأسباب سياسية. ٣ على سبيل المثال، عُزل رئيس باراغواي فرناندو لوغو وأُقيل في غضون يومين فقط في يونيو/حزيران ٢٠١٢، بعد حرمانه من الوقت لإعداد دفاعه. إن تسييس هذه المؤسسة من قِبل سلطة تشريعية أكثر جرأة يمكن أن يؤدي إلى "فخ عزل" لا يُخفف فيه عزل الرئيس من المشاكل السياسية والاقتصادية والاجتماعية الكامنة، بل يؤدي بدلًا من ذلك إلى دعوات لإقالة الرئيس الجديد، وهكذا دواليك. ويشير الرؤساء الستة الذين تولوا السلطة في بيرو منذ عام 2016 إلى أن المسؤولين التنفيذيين أضعف من أن يتمكنوا من الحكم، وربما إلى تطور "فخ العزل".
لا تزال العواقب السياسية لتزايد سلطة السلطة التشريعية على السلطة التنفيذية غير واضحة. ظنّ الباحثون في البداية أنهم يشهدون "تحولاً برلمانياً" للأنظمة الرئاسية. أزاحت إجراءات العزل رؤساءً فقدوا شعبيتهم بشدة أو تورطوا في فسادٍ واسع، لكن دون أن تُسبب انهياراً ديمقراطياً. 4 وبينما كتب بعض المؤلفين عن "انقلابات برلمانية" أو "انقلابات جديدة"، 5 خاصةً عندما كانت أسباب العزل مشكوكاً فيها، لم يُنظر إلى تطبيق إجراءات العزل على أنه تهديد للديمقراطية.
في البداية، اعتُبرت العلاقات غير الوظيفية بين السلطتين التنفيذية والتشريعية (في ظل غياب ائتلاف حاكم مستقر) بمثابة "نعمة مُقنعة" لأنها حالت دون تمتع الرؤساء بالسلطة الكافية للتسبب في تراجع الديمقراطية.6 إلا أن الباحثين فسروا هذا الاختلال الوظيفي مؤخرًا على أنه شكل من أشكال تقليص السلطة أو "تفريغ الديمقراطية".7 يتعارض معدل دوران المدراء التنفيذيين المرتفع، كما هو الحال في بيرو، مع مفاهيم "تعظيم السلطة التنفيذية" أو تراكم السلطة. ويُمثل تقليص السلطة مشكلة لأنه قد يجعل الديمقراطيات "غير قابلة للحكم"، وقد يؤدي حتى إلى انهيارها.8
إن الخطر الذي يهدد الديمقراطية الدستورية من جرأة السلطة التشريعية أقل وضوحًا من خطر توسع السلطة التنفيذية. يُقرّ أنيبال بيريز-لينيان بأن جرأة السلطة التشريعية قد تُزعزع استقرار الحكومات، لكنه يُضيف أن المشرعين "يفتقرون إلى السيطرة الكافية على المحسوبية وموارد الميزانية وقوات الأمن" لفرض حكم استبدادي. 9 كما يُصنّف مُؤيدو "التفريغ الديمقراطي" السلطة التشريعية على أنها غير مُرجّحة لأن تُطلق استيلاءً استبداديًا على السلطة، لأن السياسيين الذين يشغلون مقاعد الكونغرس في أمريكا اللاتينية يميلون إلى التركيز على المدى القصير و"لا يشعرون بأي حافز للتعاون" فيما بينهم. 10
إن الهيئات التشريعية الجريئة للغاية، وغيرها من الدلائل على اختلال العلاقات بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، قد تنتهي سريعًا بإجراء انتخابات جديدة وتشكيل ائتلاف حاكم جديد. ومع ذلك، إذا استمر التشجيع التشريعي [نهاية الصفحة 107] لفترة طويلة، فقد تكون النتيجة ائتلافًا حاكمًا يتجاهل الشروط الأساسية للديمقراطية. وقد يبدأ المشرعون، الذين تحركهم حسابات متقاربة قصيرة الأجل، بالتعاون سعيًا لتحقيق أهداف مشتركة، مثل زيادة سيطرتهم على مؤسسات المساءلة (المحاكم، ومجالس الانتخابات، وما إلى ذلك)، مع حماية أنفسهم من الرقابة. إذا تحررت الهيئة التشريعية الجريئة من الضوابط والتوازنات، ودون وجود مجتمع مدني صامد، فقد لا تكون أقل خطورة من السلطة التنفيذية المتغطرسة. غواتيمالا، حيث سعى ائتلاف من المجرمين والأوليغارشيين في الكونغرس إلى تفكيك المؤسسات الديمقراطية في البلاد، تُقدم مثالًا حديثًا. 11
تُعدّ حالة بيرو مثاليةً لدراسة الآثار طويلة المدى للهيئة التشريعية المتغطرسة على الديمقراطية، كما هو الحال في البلاد منذ عام ٢٠١٦. فالأحزاب مُتشظيةٌ للغاية، والمشرعون يتصرفون في الغالب بناءً على "أقصر دوافعهم قصيرة المدى". ١٢ ومع ذلك، فقد نجح ائتلافٌ من المشرعين في تركيز نفوذه وتعزيزه.
ما هي السلطوية التشريعية؟
على مدى نصف القرن الماضي، حدد علماء السياسة الدارسون للديمقراطية مسارات مختلفة للتحول الديمقراطي والاستبداد، 13 بالإضافة إلى الظروف المؤدية إلى نشوء الأنظمة الهجينة. 14 تلوح الهيمنة التنفيذية في معظم الدراسات. فهي تُظهر كيف يمكن للأنظمة الهجينة أو الاستبدادية أن تتشكل مع تراكم السلطة في يد قائد واحد أو مجموعة تحكم من خلال السلطة التنفيذية. إلا أن ما تغفله هذه الدراسات هو كيف يمكن أيضًا تركيز السلطة في يد مجموعات في السلطة التشريعية. يُحدد هذا التركيز للسلطة مسارًا آخر للتراجع الديمقراطي من خلال ما نسميه الاستبداد التشريعي الصاعد.
تقليديًا، كان يُنظر إلى تراكم السلطة خارج السلطة التنفيذية على أنه تهديد مباشر للحوكمة الرشيدة، ولكنه تهديد غير مباشر للديمقراطية. على سبيل المثال، كتب رودريغو بارينيشيا وألبرتو فيرغارا عن عملية "تفريغ ديمقراطي" 15، حيث تتآكل الديمقراطية ليس بسبب استيلاء السلطة التنفيذية على السلطة، بل بسبب توزيع السلطة بشكل متقطع بين السياسيين (عادةً نواب الكونغرس) الذين يمارسونها بشكل متقطع ودون تنسيق فيما بينهم. تتراجع الديمقراطية وسط خلل وظيفي، ولكن لا يبدو أن أي زعيم أو نظام استبدادي سيحل محل الديمقراطية. يُغفل خطر أن تُقوّض مجموعات من المشرعين -مدفوعة بمصالح ضيقة وقصيرة الأجل- الضوابط والتوازنات، وبالتالي تدمر ركيزة أساسية من ركائز الديمقراطية.
لأنه لا يوجد قائد قوي واحد -لا ألبرتو فوجيموري (بيرو)، [نهاية الصفحة 108] هوغو تشافيز (فنزويلا)، دانيال أورتيغا (نيكاراغوا)، أو نايب بوكيلي (السلفادور)- يركز السلطة ويحكم السيطرة على المؤسسات السياسية والاقتصادية والاجتماعية، فإن الاستبداد التشريعي يصعب اكتشافه. استخدم هؤلاء الرؤساء المحسوبية والقوة والتلاعب بالقانون للحفاظ على سلطتهم وقمع المعارضة. الهيئات التشريعية، بحكم التعريف، تخلق الشرعية: يمكنها إقرار قوانين لتوسيع صلاحياتها أو جعل السلطة التنفيذية تخدم جماعات المصالح المختلفة. يمكن للكونغرس أيضًا تغيير ما يمكن للمحاكم فعله، أو تغيير عدد وتكوين الهيئات القضائية. في غياب حزب حاكم واحد ومنضبط، يمكن استبعاد كل هذه القرارات باعتبارها تهديدات غير منسقة.
تشير الأدلة إلى أن الاستبداد التشريعي يمكن أن ينشأ دون وجود حزب قوي أو ائتلاف حاكم واضح المعالم. فإذا توافقت المصالح والنوايا، وتمكنت من الحصول على أصوات كافية في الكونغرس، يمكن تجاوز القيود المفروضة على سلطة الهيئة التشريعية. ويُعدّ الحزب الثوري المؤسسي (PRI) في المكسيك مثالاً واضحاً على ذلك: فهو لم يكن أداةً لزعيم واحد، بل ركّز السلطة، وكثيراً ما تحايل على العمليات الديمقراطية وآليات المساءلة.
يمكن للتحالفات، كتلك التي دعمت الحزب الثوري المؤسسي خلال فترة ازدهاره الطويلة (التي غطت العقود السبعة الأخيرة من القرن العشرين)، أن تتلاعب بالعمليات التشريعية من الداخل، وتسيطر على مؤسسات الدولة الرئيسية، وتوظف المحسوبية للحفاظ على هيمنتها. غالبًا ما تتشكل هذه التحالفات في بيئات سياسية مجزأة حيث لا يمكن لأي طرف منفرد أن يهيمن بشكل مستقل. بخلاف الأنظمة الاستبدادية التقليدية التي يقودها قادة منفردون، تتميز السلطوية القائمة على الائتلافات بمرونة أكبر وقابلية للتكيف، إذ لا يعتمد هيكل السلطة على فرد واحد، بل على شبكة من الأطراف المؤثرة. في السلطوية التشريعية القائمة على الائتلافات، تتلقى السلطة التنفيذية أوامرها من الجماعات المهيمنة على السلطة التشريعية، وليس العكس.
بناء الاستبداد التشريعي
الاستبداد التشريعي يعني وجود هيئة تشريعية تتمتع بسلطة واسعة وحدود محدودة. بدراسة آليات عملها، سنلاحظ عمليتين متضافرتين: في الأولى، تُركز السلطة التشريعية صلاحياتها وسلطاتها في ذاتها، وهو ما نُسميه "تركيز السلطة". وفي الثانية، تحمي السلطة التشريعية نفسها من الرقابة بتقييد الرقابة التي يُمكن أن تُمارسها السلطات الأخرى، وهو ما نُسميه "تقييد الرقابة". في العملية الأولى، تُعزز السلطة التشريعية صلاحياتها، بينما تُقلل الثانية من صلاحيات السلطات الأخرى ومؤسسات الدولة (والتي عادةً ما تشمل المحاكم وهيئات الرقابة المستقلة).
إذا لاحظنا عملية واحدة فقط، فسنحصل على شكل مختلف لما أسماه غييرمو أودونيل "الديمقراطية التفويضية".16 وإذا لاحظنا كلتا العمليتين ــ توسيع الكونجرس لمطالباته ومحاولة السيطرة على تصرفات مؤسسات الدولة الأخرى التي تتطلب الاستقلال الذاتي من أجل القيام بواجباتها على النحو السليم ــ فإننا نعلم أننا نشهد حالة من الاستبداد التشريعي في طور التكوين.
تركيز القدرة
كما هو الحال مع الرؤساء -أولئك الذين يُركزون السلطة تقليديًا- تستطيع الهيئات التشريعية، بل وتفعل، استخدام الوسائل الرسمية وغير الرسمية لحشد المزيد من السلطة. في معظم الحالات، تحدث التغييرات الرسمية بعد أن تُتحدى قواعد اللعبة وتُحوّل بشكل غير رسمي. تستولي السلطة التشريعية على السلطة أولًا، ثم تسعى لاحقًا إلى إضفاء الطابع الرسمي على أعمالها من خلال القوانين أو الأحكام الدستورية.
يُعدّ التعدي التشريعي استراتيجيةً غير رسمية. فهو ينطوي على تفسير القوانين -ربما بطريقةٍ زائفةٍ بشكلٍ صارخ- أو ببساطة التصرف بطرقٍ تتعدى على وظائف وصلاحيات المؤسسات الأخرى. على النقيض من ذلك، يتم التوسع التشريعي بشكلٍ أكثر رسمية، حيث يوسع الكونغرس وظائفه، مثلاً، في مراقبة الإنفاق أو الإشراف عليه، بحيث تتداخل مع وظائف المؤسسات الأخرى أو تتنافس معها.
تقييد الرقابة
إن تقييد الرقابة أصعب من تركيز السلطة. فالأخير يعني زيادة صلاحيات السلطة التشريعية نفسها؛ أما الأول فيعني تقليص ما يمكن للمؤسسات الأخرى فعله - وهي مهمة أكثر إثارة للجدل بطبيعتها، إذ تتطلب من الكونغرس فرض سيطرته على فروع الدولة الأخرى بطرق تُضعفها. ومرة أخرى، يمكن استخدام استراتيجيات رسمية وغير رسمية. والهدف هو تقييد أي ضوابط قد تُفرض على السلطة التشريعية. إن إضعاف الرقابة، وتقليص نطاقها والعقوبات التي قد تُسببها، أو تحييد المؤسسات عن طريق استبدال موظفين رئيسيين، كلها "مُستهدفة" من قِبل كونغرس طموح يسعى إلى تقويض الضوابط والتوازنات.
من الاستراتيجيات غير الرسمية الشائعة الاستقطاب التشريعي. ويشمل ذلك السيطرة على المؤسسات عن طريق تعيين أو فصل أو معاقبة كبار المسؤولين فيها، بهدف حرمان هذه المؤسسات من الاستقلالية التي صُممت من أجلها. فتحوّلت أجهزة الدولة، التي يُفترض أن تتمتع بقدر معين من الاستقلالية لأداء وظائفها، إلى كيانات تابعة للكونغرس، تُنفّذ أوامره، لا أكثر. أما ما يعنيه هذا فيما يتعلق بالضوابط والتوازنات، فهو واضح.
يحدث تقييد الرقابة الرسمي عندما يُقرّ الكونغرس أو يُعدّل قوانين لحماية نفسه من خلال الحدّ المباشر من صلاحيات المؤسسات الأخرى. وتُعدّ استراتيجية "الحماية" هذه أكثر وضوحًا، وبالتالي فهي أكثر عرضة للانتقاد من المؤسسات المستهدفة، وكذلك من المجتمع المدني والمجتمع الدولي. 17 وتشمل الآثار الملحوظة انخفاضًا في صلاحيات الرقابة التي تتمتع بها المحاكم، والمدعون العامون، ومجالس الانتخابات، ومكاتب أمين المظالم.
القضية البيروفية
إن التراجع الذي أصاب ديمقراطية بيرو واضحٌ جليّ. فقد خفّضت مؤشّراتٌ رائدةٌ -وحدة الاستخبارات الاقتصادية، ومشروع " أنواع الديمقراطية" (V-Dem)، ومنظمة فريدوم هاوس- تصنيف البلاد مؤخرًا. وتُصنّفها منظمة فريدوم هاوس بأنها "حرّة جزئيًا" بدلًا من "حرّة". لا يُمكن أن يكون هذا تعظيمًا للسلطة التنفيذية: فالتراجع مستمرٌّ حتى مع تراجع السلطة التنفيذية إلى أدنى مستوياتها، مع تعاقب رؤساء عديدين في غضون سنوات قليلة، وعدد قياسي من التعديلات الوزارية، وانخفاض نسب التأييد الرئاسي إلى 5%. في غضون ذلك، يتّسم كونغرس بيرو بجرأةٍ ملحوظة، إذ يُوسّع صلاحياته مع الحدّ من مساءلته.
لقد تطور الخلل في عمل السلطتين التنفيذية والتشريعية في بيرو عبر ثلاث مراحل متميزة منذ عام 2016. في البداية، سعى حزب المؤتمر إلى الهيمنة عندما قام حزبه الرائد، حزب القوة الشعبية، بعزل الرئيس بيدرو بابلو كوتشينسكي (PPK) مرتين وإجباره على الاستقالة في مارس/آذار 2018.
بدأت المرحلة الثانية في ذلك العام، عندما ترشح مارتن فيزكارا، نائب الرئيس ونائبه، لخلافته وحاول استعادة السلطة التنفيذية. قدّم فيزكارا استفتاءً شعبيًا في ديسمبر 2018، حظر فيه 86% من المصوتين إعادة انتخاب أعضاء الكونغرس فورًا. 19 ومع ذلك، في التصويت نفسه، هزمت نسبة أكبر مساعيه لإدخال نظام المجلسين التشريعيين. جعل افتقار فيزكارا للتحالفات الحزبية مناعته أمام معارضة الكونغرس. في عام 2020، عُزل هو الآخر مرتين، وجُرّد من منصبه بتصويت إدانة في المرة الثانية.
بدأت المرحلة الثالثة بانتخابات أبريل/نيسان 2021. فاز بيدرو كاستيلو، وهو مرشح يساري شعبوي من خارج التيار الرئيسي، بالرئاسة بفارق ضئيل في جولة الإعادة ضد زعيمة حزب "فورزا بوبولار" كيكو فوجيموري (ابنة ألبرتو). في هذه الأثناء، كان الكونغرس يتبنى أجندة معادية للإصلاح، مما دفعه إلى معارضة ليس فقط خطط فيزكارا، بل أيضًا الإصلاحات السابقة التي سعت إلى تعزيز قدرة الدولة على تنظيم قطاعي التعدين والتعليم العالي.
ركّز الكونغرس على تغيير خصائص النظام أكثر من تركيزه على تطوير سياسات عامة. وقد قلّص هذا التحول صلاحيات السلطة التنفيذية بشكل كبير. وقد نجح الرئيس دينا بولوارتي، نائب كاستيلو وخليفته بعد عزله هو الآخر في أوائل ديسمبر/كانون الأول 2022، في البقاء في منصبه إلى حد كبير باتباع توجيهات الائتلاف البرلماني المهيمن.
تركيز السلطة
هناك أدلة قوية على أن الكونجرس قد اكتسب المزيد من السلطة من خلال كل من الاستراتيجيات الرسمية (التوسع) وغير الرسمية (التعدي)، مما أدى إلى تغيير توازن القوى بين فروع الحكومة. منذ عام 2016، أظهر الكونجرس افتقارًا إلى ضبط النفس في ممارسة صلاحياته الرسمية. خلال فترة ولايته 2011-2016، استدعى وزراء الحكومة للاستجواب إحدى عشرة مرة. خلال السنوات الثلاث الأولى من ولايته التالية، فعل ذلك 26 مرة. علاوة على ذلك، أقال الكونجرس الحالي ستة أعضاء في مجلس الوزراء، مقارنة باثنين فقط بين عامي 2011 و2016. ظهرت تقارير تحقيقية عن قادة الكونجرس يطالبون بالسيطرة على التعيينات الوزارية [نهاية الصفحة 111] ويهددون الرئيس بالعزل في حالة الرفض. 22 في حين أن استدعاء وتوبيخ أعضاء مجلس الوزراء يقعان ضمن مسؤوليات الهيئة التشريعية، فإن الاستخدام المكثف لهذه الصلاحيات الرقابية يشير إلى أنها تُطبق لأسباب سياسية، للسيطرة على قرارات السياسة الرئيسية.
كما وسّع المجلس التشريعي سلطته رسميًا من خلال تعديلات على القواعد. ومن الأمثلة البارزة على ذلك اكتسابه وظائف الميزانية، التي كانت حكرًا سابقًا على السلطة التنفيذية، عقب صدور حكم مؤيد من المحكمة الدستورية - وهو حكم سهّله استيلاء الكونغرس السابق على المحكمة. ولا يبدو أن حملة توسيع الصلاحيات ستتباطأ. وتسعى المقترحات التشريعية الحالية إلى منح اللجنة الدائمة للكونغرس سلطة استدعاء أعضاء مجلس الوزراء وتوجيه اللوم إليهم حتى في أوقات فراغ المجلس التشريعي، مما قد يوسع نطاق السيطرة السياسية على مدار العام.
علاوةً على ذلك، من شأن مشاريع القوانين قيد النظر أن تُخفف من تفسير المادة ١٠٢، البند ٢، من دستور عام ١٩٩٣، التي تُلزم الكونجرس بـ"ضمان احترام الدستور والقوانين؛ واتخاذ كل ما يلزم لمحاسبة المخالفين". إن التفسير المُضلِّل الذي يدرسه الكونجرس من شأنه أن يُفسِّر عبارة "كل ما يلزم" على نطاق واسع، بما يزيد فعليًا من سلطة السلطة التشريعية على السلطة التنفيذية.
استمر تركيز السلطة في يد السلطة التنفيذية دون مقاومة تُذكر. وقد دفع غياب المقاومة المراقبين إلى القول إن الرئاسة تحولت إلى منصب شرفيّ إلى حد كبير. ومهما يكن من أمر، فإن ترجيح كفة ميزان القوى لصالح الكونغرس يُقوّض جدوى الديمقراطية البيروفية.
تقييد الرقابة
استخدم الكونغرس استراتيجياتٍ مختلفة، رسميةً (الحماية) وغير رسمية (الاستقطاب)، لتقليص صلاحيات وصلاحيات المؤسسات الأخرى التي قد تعيق السلطة التشريعية. وكما ذُكر سابقًا، فإن فرض قيود السيطرة أصعب من تركيز السلطة نظرًا لاحتمالية مواجهة معارضة، ليس فقط من المؤسسات المستهدفة نفسها، بل أيضًا من المدافعين في المجتمع المدني البيروفي والمجتمع الدولي. وتُجسّد الإجراءات الأخيرة التي استهدفت استقلالية المجلس الوطني للعدالة (JNJ) - الهيئة المستقلة المكلفة بالإشراف على التعيينات القضائية، وتأديب القضاة والمدعين العامين، واختيار رئيس هيئة الانتخابات - هذا الأمر. وقد أعربت لجنة البلدان الأمريكية لحقوق الإنسان ومنظمة الدول الأمريكية عن قلقهما إزاء محاولات الكونغرس عزل أعضاء المجلس، معتبرتين أن مثل هذه الخطوات تقوّض استقلال القضاء وسيادة القانون.
كانت المحكمة الدستورية ضحية بارزة أخرى للاستقطاب. وباعتبارها أعلى محكمة في البلاد للقضايا الدستورية، فإنها تلعب دورًا رئيسيًا في حل النزاعات بين فروع الحكومة المركزية. من عام 2016 إلى عام 2022، حاول الكونجرس تعليق عمل بعض أعضاء [نهاية الصفحة 112] في المحكمة وتغيير طريقة اختيار القضاة للجلوس فيها. في عام 2022، هدأ الصراع مع فوز الكونجرس. وتمكن من استبدال جميع قضاة المحكمة الدستورية السبعة، وإرسال قضاة ذوي خلفيات مثيرة للجدل وعلاقات وثيقة مع كتل المشرعين إلى المحكمة العليا. وقد أصدرت هذه المحكمة التي تم تجديدها بالكامل أحكامًا توسع صلاحيات الكونجرس، مما يمنح الهيئة التشريعية مزيدًا من السيطرة على مبادرات الميزانية، واختيار أمين المظالم الوطني، والتحقيقات في JNJ. يميل ميزان القوى الآن بشكل حاسم لصالح الكونجرس.
يُعدّ مكتب أمين المظالم (المعروف رسميًا باسم "مدافع الشعب") وسيطًا بالغ الأهمية بين المواطنين والحكومة، وقد حظي منذ فترة طويلة بقبول شعبي واسع. وقد أجرى الكونغرس الحالي تغييرين رئيسيين. ففي عام ٢٠٢٣، عيّن محاميًا وعضوًا سابقًا في الكونغرس أمينًا للمظالم، وهو يفتقر إلى الخبرة المتخصصة في مجال حقوق الإنسان. كما ألغى التنافس العام على منصب نائب أمين المظالم، مع تقليص المؤهلات المطلوبة للوظيفة. وتثير هذه التغييرات، التي أُتيحت بفضل حكم جديد للمحكمة الدستورية، تساؤلات حول نزاهة المكتب واستقلاله عن النفوذ السياسي.
واصل الكونغرس محاولاته لحل نقابة الصحفيين الوطنيين وإقالة شخصيات بارزة، مثل المدعية العامة زوريدا أفالوس. ويسعى الكونغرس الحالي، من خلال تدخله في اختيار أعضاء النقابة، إلى تقويض استقلالية ونزاهة نظام العدالة.
توجد الآن قوانين لحماية أعمال الكونغرس وتقييد المساءلة الأفقية. ضيّق القانون رقم 31355 الصادر في أكتوبر/تشرين الأول 2021 نطاق وتفسير تصويتات الثقة المذكورة في المادتين 132 و133 من الدستور. ويحصر هذا التشريع الأخير هذه التصويتات في المسائل المتعلقة مباشرةً بسياسة الحكومة، ويستثني الإصلاحات الدستورية أو القضايا التي تؤثر على الاختصاصات الحصرية للكونغرس. وينص على أن الكونغرس وحده هو المخول بالتفسير عند رفض منح الثقة. تمنع هذه التغييرات فعليًا تكرار قرار الرئيس فيزكارا في سبتمبر/أيلول 2019 بحل الكونغرس، والذي استند إلى تفسيره لرفض بناء للثقة عقب رفض الكونغرس الموافقة على إصلاحه الدستوري المقترح. وقد قلّص الكونغرس من قدرة السلطة التنفيذية على تبرير حل الكونغرس في المستقبل.
في حين قُيّدت صلاحيات السلطة التنفيذية، فإن القانون الذي يُنظّم الشغور الرئاسي ترك تفسير "عدم الأهلية الأخلاقية" ذاتيًا. وهذا مهم لأن الكونغرس استند إلى بند "عدم الأهلية الأخلاقية للخدمة" من المادة 113 في عام 2020 ومرة أخرى في عام 2022 لعزل الرئيس فيزكارا، ثم الرئيس كاستيلو (وكان حزب الشعب الكيني قد هُدّد بذلك في عام 2018، لكنه استقال قبل أن يتمكن الكونغرس من التصويت على الأمر). إن إعلان شغور الرئاسة بسبب إعلان الكونغرس عن عدم الأهلية الأخلاقية للرئيس الحالي لا يُشبه عملية العزل والإدانة، بل يُضاف إليها [نهاية الصفحة 113] كسلاح يُمكن للكونغرس استخدامه، مما يُعزز، بلا شك، نفوذه على السلطة التنفيذية.
لا تقتصر ممارسة الكونغرس في التستر على الكونغرس كهيئة جماعية فحسب، بل تشمل أيضًا المشرعين الأفراد الذين قد يكونون قد ارتكبوا جرائم. ومن الأمثلة الصارخة على ذلك قانون يعفي الأحزاب السياسية من التحقيقات المتعلقة بالمنظمات الإجرامية وغسيل الأموال، على الرغم من (أو تحديدًا لأن) العديد من الأحزاب الممثلة في الكونغرس تخضع حاليًا لمثل هذه التحقيقات. وهناك قانون جديد آخر يُفيد الجريمة المنظمة، يمنع فعليًا أوامر التفتيش باشتراط حضور محامي المشتبه به عند تنفيذ هذه الأوامر. 24
يتداخل تركيز السلطة وتقييد الرقابة، مما يُقوّض الضوابط والتوازنات. وقد أدى استقطاب قضاة المحكمة الدستورية إلى تعظيم سلطة السلطة التشريعية بمنحها سلطة أكبر على قرارات الميزانية. كما سمح التدخل في شؤون وزارة العدل ومكتب أمين المظالم للكونغرس بتقليص أو تحييد وظائف الرقابة في هاتين المؤسستين. كما يُنشئ الائتلاف التشريعي المهيمن دروعًا قانونية ضد المساءلة. واعتبارًا من أواخر عام 2024، كان الكونغرس يدفع باتجاه نظام المجلسين التشريعيين بهدف منح مجلس الشيوخ الجديد رقابة أكبر على السلطتين التنفيذية والقضائية.
لماذا الاستبداد التشريعي؟
في ظلّ التراجع الديمقراطيّ النمطيّ بقيادة السلطة التنفيذيّة، يُقوّض رئيسٌ قويّ الدستور بهدف تركيز المزيد من الصلاحيات وقمع المعارضة. على النقيض من ذلك، في ظلّ الاستبداد التشريعيّ القائم على الائتلاف، قد لا يكون هناك دافع واحد للتراجع، ولكن بالاستعانة بالتجربة البيروفيّة، لدينا ثلاثة تفسيرات مختلفة على الأقلّ.
أولاً، يُعدّ رد الفعل ضدّ المسؤولين التنفيذيين الجريئين تفسيراً معقولاً. ففي الحالة البيروفية، بدأت الحركات الأولى من الكونغرس استجابةً لإصلاحات الرئيس أولانتا هومالا (2011-2016) الهادفة إلى تحسين قدرة الدولة، وكاستراتيجية معارضة ضدّ حزب الشعب الكيني. إلا أن الرئيس فيزكارا مثّل نقطة التحول الحقيقية. فقد اتخذ خطوات جذرية كحل الكونغرس والدعوة إلى استفتاء، وتمتع بشعبية ورأس مال سياسي غير مسبوقين. ولم يكن هذا الأمر أكثر وضوحاً مما كان عليه خلال الأشهر الأولى من جائحة كوفيد-19، عندما حكم على حساب كونغرس جديد. وقد أظهرت إقالته أنه حتى الهيئة التشريعية المجزأة للغاية والمليئة بالمبتدئين يمكنها، إذا شعرت بضغط كافٍ، أن توجه ضربة قاصمة للسلطة التنفيذية بإنهاء الرئاسة.
ثانيًا، قد يكمن وراء الاستبداد التشريعي القائم على الائتلاف منطق الحفاظ على السلطة. هنا، تُسعى السلطة أساسًا للحفاظ على الوضع الراهن، وليس لتعزيز التحول (وهو الهدف النموذجي للتراجع الذي تقوده السلطة التنفيذية). تُظهر الحالة البيروفية أن التشرذم السياسي الشديد [نهاية الصفحة 114] يمكن أن يتعايش مع إمكانية إبرام اتفاقيات وتوافق في الآراء داخل الكونغرس. إن الرابط الذي يوحد المشرعين البيروفيين هو العزم على إعادة المزيد من الحرية إلى قطاعي التعدين والتعليم العالي للشركات، وهما قطاعان حاول هومالا وحزب الشعب الديمقراطي (PPK) منح الدولة سلطة أكبر لتنظيمهما. ما يبدو ظاهريًا "تفريغًا" فوضويًا أو "ديمقراطية عاجزة" قد يكون له منطقه الأعمق كمحاولة للحفاظ على الوضع الراهن أو استعادته. وجود مثل هذا المنطق وحده كفيل بتفسير سبب تحول السياسيين المفترسين من استراتيجيات قصيرة الأجل إلى استراتيجيات طويلة الأجل.
ثالثًا، قد تُغذّي معارضةُ النشاط التحقيقي المُفرط في الحماسة وملاحقات الفساد الاستبدادَ التشريعي. منذ الكشف عن قضية لافا جاتو البرازيلية، تركت مكافحة الفساد أثرًا على السياسة البيروفية.25 لم يُنتخَب رئيسٌ واحدٌ منذ عام 2001 إلا وُجّهت إليه اتهاماتٌ بالفساد، بل أُلقي القبض على بعضهم بسببها. يواجه رؤساء البلديات وحكام الأقاليم تحقيقاتٍ مماثلة، ويرى البعضُ في الفوز بمقعدٍ في الكونغرس وسيلةً للهرب من وراء درع الحصانة البرلمانية.26 يُمكن للتهديد المشترك أن يُولّد الحوافز اللازمة لمضيّ أجندة تركيز السلطة وتقييد السيطرة قُدُمًا في السلطة التشريعية. وقد تُساعد مخاوفُ المشرعين المشتركة في هذا الصدد أيضًا في تفسير سبب رغبة الكثير منهم في إنهاء حظر إعادة الانتخاب وإضافة المزيد من المقاعد إلى الكونغرس في شكل مجلسٍ أعلى.
قد يكون الكونغرس البيروفي حاضنةً للسياسيين عديمي الخبرة، لكن هذا لا يعني أنهم غير قادرين على العمل بتناغم. فقد أصبح المقعد في المجلس التشريعي مساحةً سياسيةً أكثر جاذبية، وأسهل شغلًا وأقل عرضة للسيطرة. في المقابل، لم يتجاوز متوسط مدة بقاء الرؤساء في مناصبهم عامين. ويمكن أن تنشأ جماعات أو ائتلافات ذات نوايا متقاربة في بيئات تشريعية شديدة التشرذم، وتكشف عن ميول استبدادية قوية.
الأحزاب البيروفية ضعيفة ومتغيرة باستمرار، لكننا نُذكّر بأن السلطة دائمًا ما تكون نسبية، وأن السلطة التشريعية قد ملأت فراغًا سياسيًا خلفته سلسلة من المسؤولين التنفيذيين الضعفاء للغاية. وقد تضافرت جهود سياسيين غير منسقين، رغم افتقارهم إلى برنامج أو أيديولوجية موحدة، للسيطرة على الكونغرس وتوجيهه نحو مؤسسات تُعتبر تهديدًا. وكما هو الحال مع التراجع الديمقراطي الذي تقوده السلطة التنفيذية، لم تحدث هذه العملية دفعة واحدة، بل كسلسلة من المبادرات التشريعية التراكمية (الرسمية وغير الرسمية) التي قد تبدو غير ضارة إذا نُظر إليها بشكل فردي.
بسبب الديناميكيات المؤسسية، قد لا يكون "التفريغ الديمقراطي" سوى حالة عابرة، وإن كانت متكررة. وقد يكون أيضًا حالةً يمكن أن تصاحب تشكيل استبداد تشريعي قائم على الائتلاف. من المرجح أن يجد ائتلافٌ إجرامي-أوليغاركي، كما هو الحال في غواتيمالا، في الاستبداد التشريعي نظامًا مريحًا بطبيعته نظرًا لتشتته السطحي وائتلافاته الغامضة تحت السطح. في كلٍّ من غواتيمالا وبيرو، من الواضح أن السلطة التشريعية هي مركز الثقل. ينبغي على الباحثين إيلاء اهتمام أكبر للعواقب السياسية لفترات طويلة من الخلل الوظيفي بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، وظهور ائتلافات بين المشرعين في بيئات شديدة التشرذم، وتأثير الهيمنة التشريعية على الديمقراطية.
باولو سوسا فيلاغارسيا هو باحث في معهد الدراسات البيروية وزميل 2024 HC2P في مشروع النزاهة الانتخابية.
خوسيه إنسيو هو أستاذ مساعد في العلوم الاجتماعية في الجامعة البابوية الكاثوليكية في بيرو.
مويسيس آرسي هو رئيس كرسي سكوت ومارجوري كاون للعلوم الاجتماعية لأمريكا اللاتينية وأستاذ العلوم السياسية في جامعة تولين.