الاقتصاد العراقي: تجدد الضغوط، والتعافي في خطر
د. حسين أحمد السرحان
2023-10-28 07:53
صدر عن مرصد الاقتصاد العراقي في البنك الدولي تقرير بعنوان "الاقتصاد العراقي: تجدد الضغوط، والتعافي في خطر"، ويتضمن المؤشرات الاقتصادية خلال ربيع وصيف عام 2023.
واصل الاقتصاد العراقي تعافيه بعد الركود الحاد الناجم عن الجائحة في عام 2020، لكن قيود النمو في قطاع النفط عادت إلى الظهور. وتسارع نمو الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي إلى 7.0 في المائة في عام 2022 مدفوعا بتقليص تخفيضات إنتاج أوبك+ في الأشهر التسعة الأولى من عام 2022.
ونما الناتج المحلي الإجمالي النفطي، الذي يمثل 61 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي في عام 2022، بنسبة 12.1 في المائة على الرغم من اتفاق أوبك+ في الربع الأخير من العام. وفي المقابل، كان نمو الناتج المحلي الإجمالي غير النفطي ضعيفا بسبب ركود الصناعات غير النفطية وانكماش الأنشطة الزراعية بسبب الجفاف ونقص المياه المرتبط به. ودفعت طفرة النمو الأخيرة نمو نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي الى 5.4% في عام 2022، ولكن مع دفع قطاع النفط كثيف رأس المال للانتعاش، كان التأثير الإيجابي على سوق العمل محدودا.
يسلط النمو السكاني السريع في العراق (2.4 في المائة سنويا) الضوء على الحاجة الى نمو أعلى لتحسين نتائج الرعاية الاجتماعية وسد فجوة الدخل المتزايدة مع أقرانهم. تعرض الناتج المحلي الإجمالي النفطي، وهو المحرك الرئيس للنمو الأخير، لقيود بسبب الحدود الجديدة لإنتاج النفط الخام التي تم الإعلان عنها في أواخر عام 2022 وتم تمديدها في نيسان 2023. ونتيجة لذلك، انخفض نمو الناتج المحلي الإجمالي الى 2.6 في المائة (على أساس سنوي) في الربع الأول من عام 2023.
وبعد اعتداله في عام 2022، ارتفع تضخم أسعار المستهلك في أوائل عام 2023، مدفوعًا بانخفاض قيمة الدينار العراقي في السوق الموازية. وساعد قانون الطوارئ والامن الغذائي الصادر في حزيران 2022 لتلبية الاحتياجات العاجلة للأمن الغذائي وواردات الطاقة في الحد من التضخم العام الى 5.0% والاساسي الى 4.3% في 2022 على التوالي. وتسبب التطبيق الأكثر صرامة لمعايير إعداد التقارير المالية لمزادات الدولار التي يجريها البنك المركزي العراقي منذ تشرين الثاني 2022 في عدم تطابق العرض والطلب على الدولار وأدى الى انخفاض قيمة الدينار في السوق الموازية، مما دفع التضخم الى 7.2 في المئة على أساس سنوي في كانون الثاني 2023. واستجابة لانخفاض قيمة العملة، قام البنك المركزي العراقي بإعادة تقييم الدينار في فبراير 2023 الى 1300 دينار عراقي/دولار أمريكي، أي بزيادة قدرها 10.3 في المائة. ومنذ ذلك الحين، تراجع معدل التضخم وانخفاض سعر السوق الموازية، لكن الفجوة بين السعر الرسمي لا تزال كبيرة، مما يسلط الضوء على الضغوط المستمرة على سعر الصرف.
واستفادت أرصدة المالية العامة والحسابات الخارجية من المكاسب النفطية غير المتوقعة في عام 2022، لكن هذا الاتجاه تراجع بشكل كبير في أوائل عام 2023. وارتفع إجمالي الإيرادات الحكومية بنسبة 48.2% في عام 2022، مدفوعا بارتفاع أسعار النفط وحجم الصادرات. ونما إجمالي النفقات بنسبة أقل من الإيرادات (بنسبة 20.5 في المائة). وكان النمو في الأول نتيجة لإقرار قانون الأمن الغذائي الطارئ (يونيو/حزيران 2022)، والذي قبلهُ تم تقييد النفقات عند مستوياتها وفقا لعام 2021 (حسب قانون الادارة المالية يكون الانفاق 1/12) بسبب عدم وجود موازنة مقرة معتمدة لهذا العام. ونتيجة لذلك، سجل رصيد المالية العامة فائضا كبيرا قدره 11.7 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي، واعتدلت نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي إلى 53.8 في المائة.
وعلى الرغم من ارتفاع الواردات من السلع والخدمات، سجل الحساب الجاري فائضا كبيرا بنسبة 20.7% من الناتج المحلي الإجمالي (55 مليار دولار) في عام 2022، مع زيادة الصادرات (التي يهيمن عليها النفط) بنسبة 74%. وقد أدت ديناميكيات سوق النفط المواتية الى رفع إجمالي الاحتياطيات باستثناء الذهب الى 89.0 مليار دولار أمريكي (تغطي 14.7 شهرًا من الواردات). ومع ذلك، تباطأ هذا الاتجاه في تراكم الاحتياطيات في أوائل عام 2023 مع عودة ضغوط الحساب الخارجي الى الظهور مع انخفاض أسعار النفط، مما أدى الى بدء الاحتياطيات في الانخفاض في ايار 2023.
الموازنة الجديدة للأعوام (2023، 2024، 2025) توسعية بشكل مفرط، وتفتقر الى الإصلاحات الهيكلية التي يحتاجها العراق لتطوير اقتصاد حيوي ومستدام. وبعد مرور عقدين من حرب عام 2003، من المتوقع أن يستمر نموذج التنمية المعتمد بشكل كبير على النفط في العراق. ولم تتحقق بعد حملة الإصلاحات المالية لمعالجة أوجه الجمود في الميزانية وتعبئة الإيرادات غير النفطية.
واقترحت الحكومة الحالية، التي تشكلت في تشرين الأول 2022 بعد جمود سياسي دام عاما، موازنة تغطي ثلاث سنوات 2023-2025، ولم تتم المصادقة عليها إلا في حزيران 2023، وتشير إلى موقف مالي توسعي كبير. ومن المتوقع أن ترتفع النفقات، التي تميل بشدة نحو الإنفاق المتكرر، بنسبة 59%، ويرجع ذلك بشكل ملحوظ الى الزيادة الحادة في فاتورة الأجور، والتي من المرجح أن تؤدي الى مزاحمة الاستثمارات التي تشتد الحاجة إليها. ولا تعالج الموازنة بالقدر الكافي التحديات الهيكلية القائمة منذ مدة طويلة، بما في ذلك التحديات المتعلقة بالتنويع الاقتصادي، وتحسين الإدارة المالية العامة، ومعالجة الجمود المالي، وتعزيز تعبئة الإيرادات المحلية.
ومع هيمنة النفط على الإيرادات، تفترض الموازنة سعر نفط قدره 70 دولارًا أمريكيًا للبرميل و3.5 مليون برميل يوميًا من الصادرات، في حين أن سعر التعادل للنفط لتغطية جميع النفقات يبلغ فعليًا 112 دولارًا أمريكيًا للبرميل (ما يقرب من ضعف عام 2022). وسيؤدي ذلك الى عجز مالي قدره 39.7 مليار دولار يمثل 14.3% من الناتج المحلي الإجمالي ويعادل ما يقرب من نصف الاحتياطيات القياسية المتراكمة بعد الطفرة النفطية 2021-2022. وإذا تم تنفيذها بالكامل، فقد تؤدي الموازنة شديدة التقلبات الدورية الى استنزاف سريع للمكاسب النفطية الأخيرة وتجدد الضغوط المالية، خاصة في ضوء الانخفاض الأخير الواضح في أسعار النفط العالمية الى 71 دولارًا أمريكيًا للبرميل في ايار 2023 وتمديد حصص الإنتاج.
لا تزال الآفاق الاقتصادية للعراق على المدى المتوسط تعتمد على تطورات قطاع النفط. ومن المتوقع أن ينكمش إجمالي الناتج المحلي الإجمالي بنسبة 1.1% في عام 2023 مدفوعًا بانكماش متوقع في الناتج المحلي الإجمالي النفطي بنسبة 4.4% (على افتراض أن إنتاج النفط مقيد بحصص إنتاج أوبك+ المقررة في نيسان 2023).
وعلى النقيض من ذلك، من المتوقع أن يتسارع نمو الناتج المحلي الإجمالي غير النفطي في عام 2023، مدعومًا جزئيًا بتوسع نفقات الموازنة. ومن المتوقع أن يستمر الارتباط المحدود بين القطاعين النفطي وغير النفطي، الى جانب هيمنة القطاع العام على العمالة الرسمية، مما يؤدي الى تقزم القطاع الخاص وغير الرسمي الى حد كبير. ومن المتوقع أن يؤدي انخفاض الرغبة للإصلاحات، حتى في ظل تراجع أسعار النفط، وتواضع إمكانات النمو غير النفطي، ويرجع ذلك جزئيا الى تدهور بيئة الأعمال واستمرار الفساد على نطاق واسع، الى تقييد النمو الاقتصادي على المدى الطويل. وسوف يؤثر ارتفاع النفقات العامة والواردات على ميزان المالية العامة وميزان الحساب الجاري، مع تحول الأول الى عجز. ومن المتوقع أن تؤدي إعادة تقييم الدينار الى خفض إيرادات النفط المقومة بالدينار، بينما من المتوقع أن تزيد النفقات بشكل كبير مع الموازنة. ومن المتوقع أن يؤدي ارتفاع قيمة الدينار أيضًا إلى زيادة الواردات السلعية وتقويض القدرة التنافسية للصادرات.
ولا تزال الآفاق الاقتصادية عرضة لمخاطر كبيرة، ويرجع ذلك الى حد كبير الى التحديات الهيكلية العميقة. إن الاعتماد الكبير على النفط يجعل الاقتصاد عرضة للصدمات في أسواق النفط والطلب العالمي، كما يتضح من الانخفاض الأخير في أسعار النفط. وتظل محركات الهشاشة الموجودة مسبقًا، بما في ذلك ارتفاع معدل انتشار الفساد، وانخفاض المشاركة في القوى العاملة، وخاصة الإناث، وارتفاع معدل العمل غير الرسمي في القطاع الخاص، ونقص فرص العمل، واختلال توازن القطاع المالي، وضعف تقديم الخدمات، والمخاطر الأمنية، من التحديات الرئيسة. ومن شأن تزايد تداعيات تغير المناخ وزيادة تقلب أسعار السلع الأساسية المرتبطة بالغزو الروسي لأوكرانيا أن يؤدي الى تفاقم اتجاهات الفقر الحالية وزيادة انعدام الأمن الغذائي.
كما سلط الارتفاع الأخير في معدل التضخم الضوء على سوق سعر الصرف كمصدر للمخاطر التي تم احتواؤها سابقًا من خلال ربط العملة. وعلى الجانب الإيجابي، فان التحسن في التوترات السياسية الداخلية فيما يتعلق بتشكيل الحكومة يمكن أن يمهد الطريق لمزيد من الاستثمار في الاقتصاد وتعزيز الناتج المحلي الإجمالي المحتمل. علاوة على ذلك، فإن احتمالات انخفاض التوترات الجيوسياسية الإقليمية يمكن أن تعزز التجارة الإقليمية وفرص الاستثمار الأجنبي المباشر في العراق.
ويعد التنفيذ العاجل لإصلاحات القطاع المالي وتحديث هيكل القطاع المصرفي، وهما من العوائق الرئيسة حاليا أمام التنويع الاقتصادي، شرطا حاسما لدعم القطاع الخاص وإطلاق العنان لخلق فرص العمل التي تشتد الحاجة إليها. ويعد الوصول الى الخدمات المالية في العراق من بين أدنى المعدلات في العالم، حيث يمتلك 19 بالمائة فقط من البالغين حسابات مصرفية، مما يسلط الضوء على مصدر كبير للتمويل غير مستغل بالقدر الكافي.
ومن الأهمية بمكان أن يظل نقص التمويل يمثل أكبر القيود التي تواجهها المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والشركات العاملة في القطاع غير الرسمي، مما يقوض النمو الذي يقوده القطاع الخاص وخلق فرص العمل. وكما يسلط الضوء على التركيز الخاص لهذا التقرير، فإن هذا يرجع جزئيا إلى هيكل القطاع المصرفي وعملياته، الذي تهيمن عليه البنوك المملوكة للدولة التي تعاني من نقص رأس المال ولديها قدرات مؤسسية ضعيفة توفر التمويل في المقام الأول لكيانات القطاع العام والمؤسسات المملوكة للدولة.
إن القطاع المصرفي التجاري الخاص ضعيف ولديه قدرة محدودة على دعم الوساطة المالية وهو موجه نحو تعظيم الإيرادات من مزادات النقد الأجنبي. علاوة على ذلك، فإن القطاع المالي غير المصرفي ناشئ مع وجود أسواق رأس مال صغيرة ومتخلفة، ومؤسسات التمويل الأصغر غير المنظمة، وقطاع التأمين المتخلف. ولمواجهة هذه التحديات، تشمل أولويات إصلاح القطاع إجراء إصلاحات مؤسسية في البنوك المملوكة للدولة، وتحفيز الخدمات المالية الرقمية لزيادة الوساطة المالية وتعزيز الشمول المالي في العراق. وإن التنفيذ الكامل لهذه الإصلاحات يمكن أن يساعد في استعادة ثقة الجمهور في القطاع المالي ويساعد في تعبئة ثروة العراق نحو حل التحديات التنموية الملحة في البلاد.
لم يتم بعد تطوير وإتاحة قنوات الدفع الإلكترونية الحديثة والمريحة والفعالة في العراق. وبينما يتبنى العالم تدريجياً التمويل الرقمي، يظل العراق اقتصاداً قائماً على النقد إلى حد كبير، مدفوعاً بالبيئة الضعيفة فضلاً عن انعدام الثقة بين عامة الناس في حلول الدفع الأكثر ابتكاراً. إن العائق الأساسي الذي يمنع المواطنين العراقيين من زيادة استخدام قنوات الدفع الرقمية (مثل أجهزة الصراف الآلي، ومحطات نقاط البيع، وانتشار مقدمي خدمات الدفع (PSPs) الذين يستفيدون من الاختراق الكبير واستخدام الهواتف الذكية) هو مزيج من استمرارهم في استخدام قنوات الدفع الرقمية.
وانعدام الثقة في النظام المصرفي، وعدم توفر البنية التحتية للمدفوعات الرقمية على نطاق واسع (أجهزة الصراف الآلي ونقاط البيع)، وضعف مستويات الثقافة المالية. ووفقًا للمؤشر العالمي للشمول المالي (2021)، أفاد 14% فقط من البالغين أنهم أجروا أو تلقوا مدفوعات رقمية، أي ما يقرب من 25 نقطة مئوية خلف متوسط مؤشر الشمول المالي في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا.