الدستور العراقي النافذ للعام 2005 بين التحديات وفرص التعديل
(الباب الثالث الفصل الاول والفصل الثاني) أنموذجا
مؤتمر الإصلاح التشريعي
2018-08-12 08:07
د. بشرى حسين صالح/الجامعة العراقية/كلية القانون والعلوم السياسية
بحث مقدم الى مؤتمر (الاصلاح التشريعي طريق نحو الحكومة الرشيدة ومكافحة الفساد) الذي اقامته مؤسسة النبأ للثقافة والاعلام وجامعة الكوفة/كلية القانون 25-26 نيسان 2018
المقدمة
يُعد الدستور وثيقة اساسية لقواعد وأركان الدولة الحديثة لاغنى عنها، وذلك لأنه يمثل اساس النظام السياسي من الناحيتين السياسية والقانونية. اذ ان الدستور قانونياً هو المصدر الاول للتشريعات كافة، وعليه ينبغي ان لا تتعارض او تتداخل القوانين الصادرة من الدولة ومن قبل السلطة التشريعية مع مرجعهم الاعلى الا وهو الدستور. وسياسيا فإن الدستور يحدد هوية الدولة وشكلها ونوع الحكم فيها وينظم عمل السلطات والمبدأ الحاكم في العلاقة بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية اعتمادا على نوع الحكم، فضلا عن حماية الحقوق والحريات للمواطنين كافة.
وفي العراق بعد احداث العام 2003 وما رافقها من انتهاء العمل بدستور 1970 وسقوط النظام آنذاك وسلطاته التشريعية والتنفيذية والقضائية، صدر قرار الامن المرقم 1483 الخاص بالعراق والذي حمل سلطات الاحتلال مسؤولية الوقوف مع الشعب العراقي في كتابة دستور وقيام حكومة عراقية معترف بها دوليا وبناء مؤسسات تؤمن بالعدالة والحريات والحقوق دون تمييز. فجاءت المادة 61 من قانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالية بإلزام السلطة التشريعية اللاحقة بكتابة الدستور في موعد اقصاه 15/آب/2005.
تأتي اهمية البحث في إنَّ عملية تعديل الدستور، بكل ما ستأتي به من مزايا من حيث زيادة مساحة التعاون بين السلطتين (التشريعية والتنفيذية)، واستكمال بنـاء المؤسسات التشريعية (مجلس الإتحـاد) والمؤسسات التنفيذية. فإنـه من جانب آخر سيحرر السلطة التشريعية من آثام العملية السياسية، والإرتهان لمنعطفاتها بعـد أن يقرر مجالات حرية فـي العمل التشريعي، مثلما يقرر المجالات نفسها في السلطـة التنفيذية، بمعنى أن الجميع سيكونون أمام قناعة مفادها عدم الجدوى من اللجوء إلى المواجهة وتصعيدها دون القدرة على التعامل مع الإختراقات المغذية لها، وتلك حالة أشد ما يحتاجها العراق اليوم.
اما فرضية البحث ان تعديل الدستور وفق متطلبات محددة يساهم في معالجة الكثير من المشاكل التي افرزها الواقع التطبيقي للدستور بعد عام 2005.
لذا فأن اشكالية البحث تنطلق من سؤال رئيسي هو: كيف يمكن تعديل الدستور وفق التحديات الدستورية نفسها، وما هي الفرص المتاحة لتحقيق هذا التعديل بما يناسب متطلبات البيئة العراقية ؟ ويتفرع من هذا السؤال سؤالين فرعيين هما:
1. ما هي المواد التي نعتقد بأهمية تعديلها في الدستور العراق النافذ للعام 2005؟
2. كيف يمكن لمثل هذه التعديلات ان تساعد على استقرار المؤسسات الرسمية وخاصة المؤسستين التشريعية والتنفيذية؟
وجاءت هذه الدراسة في مباحث ثلاثة، حيث ناقش المبحث الاول: أهمية كتابة الدستور العراقي النافذ للعام 2005، ثم ركز المبحث الثاني على التحديات والفرص التي تواجه تعديل الدستور النافذ، اما المبحث الثالث فقد تطرق الى التعديلات المقترحة في الدستور النافذ للباب الثالث الفصل الاول والفصل الثاني وأخيرا الخاتمة والاستنتاجات.
المبحث الاول:- الدستور العراقي النافذ للعام 2005
المطلب الاول:- أهمية كتابة دستور العراق النافذ لعام 2005
يعد الدستور هو القانون الاسمى لأي نظام حكم يسعى لان يحظى بشرعية شعبية، خاصة اذا كتب بأيد وطنية، وسما على الجميع دون تفرقة. ونفذت احكامه المؤسسات المنبثقة عنه، وعليه لابد بعد تغيير النظام العراقي عام 2003 من نظام حكم دكتاتوري الى نظام حكم ديمقراطي، فإن اولى المهام الملقاة على عاتق اول مؤسسة منتخبة هي كتابة دستور عراقي. وهكذا في 8 ايار للعام 2005 قامت الجمعية الوطنية الانتقالية بتشكيل لجنة كتابة الدستور الدائم للبلاد من 55 نائباً ضمن (28 عضوا من الائتلاف الشيعي و 15 عضوا من التحالف الكردستاني، و8 اعضاء من القائمة العراقية وما تبقى خصص للاقليات. وقد ترأس اللجنة السيد همام حمودي من المجلس الاعلى للثورة الاسلامية، ومن ثم اتخذ قرار بإضافة 15 عضوا من السنة العرب بدون ان يكون لهم حق التصويت، باعتبارهم من خارج الجمعية الوطنية، وكذلك تم اختيار عضوا عن الصائبة المندائيين. وتوزع الاعضاء على اللجان الفرعية، ومجلس القيادة التي تضم قيادات الكتل السياسية او مسؤولين مختارين من بعضها [1]. وتم توزيع المهام بين اعضاء اللجنة بالشكل الاتي[2]:-
1. لجنة المبادئ الاساسية، برئاسة السيد احمد الصافي وعضوية السادة فؤاد معصوم وحميد مجيد وسامي احمد ومحسن القزويني وسامي العسكري وحنين قدو وعبد الهادي الحكيم ورياض كهية وطاهر البكاء.
2. لجنة الحقوق والواجبات العامة، برئاسة السيد خضير الخزاعي وعضوية السادة منذر الفضل وكاميران خيري واحمد وهاب وعباس البياتي وسامي عزارة وزهراء الهاشمي وناجحة عبدالامير ونصار زغير وعبود العيساوي ووائل عبداللطيف.
3. لجنة شكل نظام الحكم ومؤسسات الدولة الاتحادية، برئاسة ثامر الغضبان وعضوية السادة نديم الجابري وعادل ناصر ومنير عبدول ونركز محمد امين وسعد قنديل واكرم الحكيم ونوري المالكي.
4. لجنة مؤسسات حكومة الاقاليم، برئاسة سعدي البرزنجي وعضوية السادة ديندار شفيق وفريدون عبدالقادر وعلي الاديب وشروان الوائلي وعلي الدباغ والتفات الفتلاوي وراسم العوادي.
5. لجنة الضمانات الدستورية، برئاسة السيد حسين عذاب وعضوية السادة حسين محمد طه ودارا نور الدين وايمان الاسدي.
6. لجنة الاحكام الختامية والانتقالية، برئاسة السيد عبدالخالق زنكنة وعضوية السادة نوري بطرس ويونادم كنا وعقيلة الدهان.
تمت قراءة تقرير اعداد مسودة الدستور من رئيس اللجنة في الجمعية الوطنية وتمت الموافقة على الدستور في استفتاء شعبي عام جرى في 15 تشرين الاول 2005 بنسبة 78% من المصوتين، ثم دخل حيز المفعول لدستور جمهورية العراق لعام (2005) وفق المادة (144) في أعقاب انتخابات (15/كانون الأول/2005)، يفترض انه كان قد وضع حداً نهائيا بعد سلسلة من الدساتير المؤقتة على امتداد القرن العشرين بما فيها قانون ادارة الدولة المؤقت للعام 2004.[3]
المطلب الثاني:-الاحوال المرافقة لكتابة الدستور العراقي
يمكن القول ان كتابة الدستور العراقي لم يكن امرا سهلا وذلك نظرا للأحوال المرافقة للكتابة والتي يمكن اختصارها بما يلي[4]:-
1. الاحتلال الامريكي وما ساد البلد من فوضى نتيجة لسياسة الاحتلال في اسقاط ليس السلطة فحسب بل اسقاط الدولة العراقية من خلال انهاء مؤسساتها الرسمية لاسيما العسكرية منها والامنية وما فرضته السياسية الامريكية من امور ثبتت على الدستور العراقي النافذ ومنها على سبيل المثال[5]-
أ. تحديد سقف زمني في كتابة دستور العراق بحسب المادة 61 من قانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالية، والتي نصت على تكليف الجمعية الوطنية الانتقالية بكتابة الدستور والانتهاء منه في 15/ اب/2005.بينما كتابة دستور دائم يتطلب عدة سنوات كي يكون ملائم للبيئة التي سيطبق عليها.
ب. فرضه الخيار الدولة الاتحادية المركبة على حساب الدولة البسيطة والتي هي اصل الدولة العراقية منذ تأسيسها مع اغفال لنوع الاتحاد من خلال المادة الاولى من الدستور النافذ محاباة لمصالح اقليم كردستان، أن غرابة هذا المفهوم في الاوساط العربية العراقية وعدم الاتفاق عليه داخل هذه الاوساط جعله موضوع جدل الى يومنا هذا.
ت. الاطروحة المعروضة الامريكية هي فرض الايديولوجية الديمقراطية المتضادة مع تبنى الخيار الثيوقراطي المتناغم مع الاحزاب الاسلامية المسيطرة على العملية السياسية آنذاك.
ث. فرض الاحتلال الامريكي اعتماد معيار المكونات الاجتماعية كأساس للدولة العراقية كما هو الحال مع المادة (3) من الدستور، بدل من معيار المواطنة فضلا عن تأسيسه لمبدأ المحاصصة الطائفية في المناصب التشريعية والتنفيذية بدء من اول سلطة عراقية وهي مجلس الحكم المشكل في العام 2004.
2. ضعف العقلية التأسيسية للطبقة السياسية الجديدة، وهيمنة العقلية الثأرية عليها، وعدم امتلاكها لمشروع سياسي ناضج ما بعد الاحتلال زاد من صعوبة مهمة كتابة الدستور الجديد، ومنها على سبيل المثال لا الحصر[6]:-
أ. هيمنة العقلية السياسية غير التخصيصية على رئاسة اللجان المعنية بكتابة الدستور، اذ ان رئاسة اللجان لم تكن من ذوي الاختصاص في القانون الدستوري بل هي شخصيات سياسية وحتى دينية لا تملك تخصص او خبرة في القانون الدستور الا ما ندر، لذا اتسمت النصوص الدستورية بابتعادها عن الصياغة الدستورية القانونية واقترابها من النصوص العاطفية والسياسية وحتى الفئوية.
ب. خلو اللجنة من ممثلين عن اهل السنة، بسبب رفضهم المشاركة في العملية الانتخابية التي جرت في 2005 لأسباب دينية ومواقف سياسية جعلت بعض من النصوص الدستورية مثار جدل ولغط طيلة مدة كتابة الدستور ثم تعهدات بين اعضاء لجنة كتابة الدستور بإعادة المراجعة بعد اربعة شهور من اقرار الدستور كما جاء في المادة (142) من الدستور العراقي 2005.
ت. استغلال الكرد خبرتهم السياسية في كتابة نصوص دستورية فيها غلو ومراعاة لمصالح اقليم كردستان بمعزل عن المحافظات الاخرى اسست قواعد الانفصال لأنه اعطى اولوية لعلوية سلطة اقليم كردستان على حساب السلطات الاتحادية، وعلى حساب باقي المكونات الاخرى وخاصة التركمان، والاحتيال على نوع الاتحاد، اذ انه عمليا الاتحاد بين اقليم كردستان والمركز هو شبه كونفدرالي وليس فدرالي، واستخدام تعابير ليس في محلها مثل المناطق المتنازع عليها ـ وغير ذلك من القضايا التي اسست نزعة انفصالية لحساب الاقليم، نجد خطواتها واضحة جدا بعد تحرير المحافظات العراقية من عصابات داعش الاجرامية.
ث. الارادة السياسية في احتساب دستور عراقي دائم والعجلة في هذا الموضوع يرجع الى عدم القدرة في استشراف المستقبل وسوء التقدير للتبعات التي تترتب على الدستور الجامد والدائم في الوقت الذي كان يفترض فيه ان يكون مؤقت للمرحلة الانتقالية لإدراك الخطأ وتعديله في الوقت المناسب.
3. التقاليد الاجتماعية لدى الجمهور العراقي الفاقد لكثير من الامور ومنها[7]:-
أ. عدم القدرة في التأثير على القيادات السياسية الا عن طريق التعبئة او التحشيد الحزبي واحيانا التعبئة الدينية عبر رجال الدين.
ب. عدم الاكتراث بالدستور من قبل الجمهور العراقية نتيجة ضعف الثقافة الدستورية وبالتالي مررت عليه الدستور بسهولة من خلال التصويت على كل الدستور وليس مادة مادة.
ت. تقبل الجمهور العراقي لطروحات الاسلام السياسي الفاقد للخبرة السياسية جاء كرد فعل للنظام السابق الذي اضطهد الاحزاب المعارضة وخاصة الاحزاب الاسلامية الشيعية.
المبحث الثاني:- التحديات والفرص التي تواجه تعديل الدستور
المطلب الاول:- التحديات في احكام التعديلات وفق الدستور العراقي النافذ
حمل الدستور ألغاماً يمكن أن تنفجر في أية لحظة. فقد صاحبه اتفاق بين القوى السياسية المشاركة في العملية السياسية بعد اعتراضات بعض الأطراف بأن تتم مراجعته لغرض تعديله [8] بعد (4) أشهر من إجراء الإنتخابات وتشكيل البرلمان وفق المادة (142/اولا)، لاّ إنَّه وعلى الرغم من تجاوز هذه المدة إلى سنين لـم يتم تحريك عملية تعديل الدستور، إلاّ عندما شكل مجلس النواب لجنـة خاصة بعنوان (لجنة التعديلات الدستورية) فـي (15/تشرين الثاني/2006). ويبـدو مـن هـذا التأخير أنَّ الأطراف جميعها الموجودة في الحكم أرادت ((تأجيل النظر في قضايا الدستور الحساسة لما ستثيره من إشكالات بين الكتل المؤتلفة المختلفة (الأخوة – الأعداء) على حد تعبير كازانتزاكي)) وهذا ما أثبتته حقاً مجريات عملية تعديل الدستور لاحقاً. فعلى الرغم مـن أن آلية العمل داخل (لجنة التعديلات الدستورية) كانت تقتضي حصول توافق بين الكتل السياسية على التعديلات المقترحة قبل تقديمها إلى مجلس النواب، وتوجه بعض الأطراف النافذة إلى عرقلة التوصل لاتفاق حاسم بشأن العديد من المواد الدستورية المطروحة للتعديل من دستور عام (2005)، وبقيت الخلافات مستمرة حول الكثير من النقاط المعلقة داخل اللجنة المذكورة، مما حالت دون تمكن اللجنة من تقديم (مسودة الدستور المعدلة) إلـى مجلس النواب في موعدها النهائي في (15/آيار/2007) فأجلت المهمة إلى (23/آيار/2007)، ثم رفعت اللجنة في (22/آيار/2007) - أي قبل يـوم من الموعد المذكور- تقريراً لمجلس النواب، وصرحت فيه بأن الوصول إلى حل للنقاط الخلافية لا يزال بعيداً، وطلبت تأجيل مهمتها إلى موعد آخر[9] ويذكر الدكتور نديم الجابري ان الفقرة (142/اولا) من الدستور العراقي لم تكن جدية بل كانت لكسب الوقت من اجل تمرير الدستور [10] عنــد محاولتنـا إجـراء مراجعـة لأحكـام تعديــل الدستـور العراقـي النافــذ وجــدنا أن الدستـور قد أورد نوعين من أنواع التعديلات هي بمثابة تحديات تواجه التعديل الدستوري وهما:
أولاً: التعديل الإستثنائي [11]:
نصـت المـادة (142/ ثانياً) مـن الدستور العراقي النافـذ لسنـة (2005) علـى (تُعرض التعديلات المقترحة من لجنة تعديل الدستور دفعة واحدة على مجلس النواب للتصويت عليهـا، وتُعـد مقـرة بموافقة الأغلبيـة المطلقة لعـدد أعضـاء المجلـس) ومن ذلك نلاحظ أن، هذه اللجنة تحدد بالإقتراح على مجلس النواب فقط. وهي مادة مؤقتة تنتهي بإنتهاء حكمها فـي التعديل الأول للدستور العراقي الدائم الذي يتـم إجراؤه على وفقها ثـم يتولى مجلس النواب عقـد جلسة للتصويت علـى المقترحات، وقد تكون جلسات لا سيما إذا تناولت تـلك التعديلات المساس بركائز الدستور وثوابته بشكل كبير نحو المبادئ والحقوق والحريات وشكل نظام الحكم واختصاصات السلطـات الإتحاديـة وسلطات الأقاليـم والمحافظات والهيئات المستقلة، أمَّـا التعديلات التـي لا تمـس المبـادئ الأساسية الواردة فـي الدستور فـإنَّ بالإمكـان قبولها مـن المجلس والموافقة عليهـا، ويخضع التعديل إلـى مـا يأتـي:
1. موافقة أغلبية أصوات لجنة التعديلات الدستورية.
2. تُعـرض الإقتراحات والتوصيات بحزمـة واحـدة، وأن تحصـل علـى ألاغلبيـة المطلقة لعدد اعضاء مجلس النواب.
3. يُعـرض علـى الإستفتـاء الشعبـي، ويحصـل علـى أغلبيـة المصوتيــن.
4. أن لا يرفضه ثلثا المصوتين في ثلاث محافظات أو اكثر.
ثانياً: الحالة الإعتيادية [12]:
يفترض بإنتهاء أعمال لجنـة التعديلات الدستورية، أن تسـري الطريقة الإعتيادية فـي الدستور، ويكون ذلـك مـن خـلال المادة (126) مـن الدستور العراقي الجديد وهـو طريقـة ليسـت سهلـة، إذ يُعـدُّ الدستـور العراقـي مـن الدساتير الجامـدة بسبــب صعوبــة آليــات التعديــل، فقــد جــاء فيــه مــا يأتــي:
1. لرئيـس الجمهوريـة ومجلـس الـوزراء مجتمعين، أو لخُمـس (1/5) أعضـاء مجلس النـواب، إقتـراح تعديـل الدستور.
2. لا يجوز تعديل المبادئ الأساسية الواردة في الباب (الأول)، والحقوق والحريات الواردة فـي البـاب (الثاني) مـن الدستور، إلاّ بعـد دورتين إنتخابيتين متعاقبتين اتنهاء العام (2014)، وبناءً علـى موافقة ثلثـي أعضاء مجلس النواب عليه وموافقة الشعب بالإستفتاء العام، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعـة أيـام.
3. لا يجوز تعديل المواد الأخرى غير المنصوص عليها فـي البند (ثانياً) من هذه المادة إلاّ بعـد موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالإستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام.
4. لا يجوز إجراء أي تعديل على مواد الدستور، من شأنه أن ينتقص مـن صلاحيات الأقاليم التـي لا تكـون داخلـةً ضمـن الإختصاصات الحصرية للسلطات الإتحادية، إلاّ بموافقـة السلطـة التشريعية فـي الإقليـم المعنـي، وموافقـة أغلبيـة سكانـه بإستفتاءٍ عـام.
5. يُعـدُّ التعديل مصادقاً عليـه مـن رئيس الجمهورية بعـد إنتهاء المـدة المنصوص عليها فـي البندين (ثانيـاً و ثالثـاً) مـن هـذه المـادة، فـي حالـة عـدم تصديقـه.
ويمكـن إدراج الملاحظات الآتية على إجراءات تعديل الدستور النافذ:
1. إنَّ الدستور ذهب إلى مصادقة رئيس الجمهورية على الإستفتاء الشعبي الناجح بالموافقة على التعديل، وان كان هذا ما تقره كثير من دساتير العالم، إذ كان الأجدر بالمشرع العراقي أن يأخذ بمسلك دستور (1971) في مصر عندما عُدَ التعديل ناجحاً بموافقة الشعب عليه في الإستفتاء على وفق المادة (189) من الدستور سابقاً [13]، او السير على نهج الدستور الأمريكي الذي عَد التعديل جزءاً من الدستور إذا صادقت عليه الهيئات التشريعية لثلاثة أرباع مختلف الولايات [14]. إلاّ إنَّه تدارك الأمر بالقول، إنَّ التعديل يعد مصادقاً عليه بعد إنتهاء مدة السبعة أيام من إقرار التعديلات بإستفتاء عام، حتى في حالة عدم تصديق رئيس الجمهورية عليه.
2. القيود الواردة على سلطة التعديل في هذا المجال، هي قيود زمنية وموضوعية في آنٍ واحد إذ أوجـب الدستور العراقي عـدم التعرض للأحكام الواردة فـي البابيـن (الأول والثاني) إلاّ بعـد دورتين إنتخابيتين متتاليتين - وقد انتفى هذا الامر حالياً - وهـذا يعني أن سلطة التعديل مقيدة بعـدم المساس بالمبادئ الأساسية للدولة الواردة في الباب (الأول) من الدستور والحقوق والحريات العامة الواردة فـي الباب (الثاني) لمـدة ثمان سنوات كحـدٍ أدنى مـن تأريخ نفاذ هذا الدستور، وهذا يعني انتهاء القيود الزمنية على الباب الاول والباب الثاني وفق المادة (126/ ثانياً).
3. أحكام التعديل خالية تماماً مـن ذكـر مجلس الإتحاد، فهو موجود ضمن السلطة التشريعية حتى وإنَّ كان فقـط فـي النصوص الدستورية، فضلاً عن أن الواقع العراقي يشهد سطوة للسلطات الإقليمية المحلية، التي سيكون لها دور في بناء المجلس سابقاً الذي يضم ممثلين عـن كـل إقليم، أو محافظة غير منتظمة بإقليم.
4. التعديل الخاص بإنتقاص صلاحيات الأقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الإختصاصات الحصرية للسلطات الإتحادية، وإشتراطه لموافقة السلطة التشريعية للإقليم المعني، وموافقة أغلبية سكانه بإستفتاء شعبي عـام، يفترض أن لا تكـون هنـاك خصوصية لإقليم علـى غيـره مـن حيث الصلاحيات، ويترتب على هـذه الصياغة إختلاف المواقف من موضوع التعديل بين إقليم وآخر، لذا يتوجب البحث عن حل لهذه المشكلة كإشتراط موافقة أغلبية الأقاليم.
المطلب الثاني:- فرص التعديل
وندرجها كالتالي:-
اولاً:- تعد فرص التعديل هي بمثابة ما ينبغي ان تكون عليه النصوص الدستورية بشكل عام.اذ عدت سنوات ما بعد التطبيق لدستور 2005 هي بمثابة مختبر لفحص مدى ملائمة نصوص بعض الدستور للبيئة والحاجة العراقية، اصبحت هي ذاتها كفرصة للتعديل وهي:-
1. ان توفر صفات ينبغي ان تتواجد في القاعدة الدستورية لكي يجعل منها قاسما مشتركا ومستقرا بين المجتمع وهذا ما نفتقده في بعض النصوص الدستورية التي اشرنا اليها سابقا او التي سنشير اليها لاحقا، سهل عملية الاختلاف وعدم احترام هذه النصوص الدستورية، ومن هذه الصفات هي [15]:-
أ. ينبغي في القاعدة الدستورية ان تتمثل في تسوية الخلافات والنزاعات وليس احداث الخلافات والنزاعات في المجتمع السياسي كما حدث في نصوص دستورية منذ تفعيل الدستور حتى يومنا هذا.
ب. يجب في وضع قاعدة دستورية ان ينظر الى المستقبل وليس فقط للماضي والحاضر لان القاعدة الدستورية قد لاتطبق اليوم ولكن في الغد وبعد الغد تطبق وتكون حلاً لكثير من المشاكل وتزيل العقبات التي قد تطرأ في المستقبل القريب والبعيد.
ت. ان الوثيقة الدستورية الناجحة هي المستلزم التأسيسي والاساس لبناء الدولة مع المواطن وليس بناء الدولة ضد الدولة.
ث. ان الوثيقة الدستورية لدولة ديمقراطية وفدرالية لاتسمح بتقطيع السلطة السياسية ولا بتركيزها وتركها بل تقوم الصلاحيات والسلطات والثروات ومؤسساتها التشريعية والتنفيذية والقضائية ما بين المركز والاطراف او الاقاليم – مقاطعات- ولايات – محافظات.
ج. ان نصوص الدستور يجب ان تؤكد دائما على استقلال الدولة وسيادتها ووحدتها ارضا وشعبا وسماءا ومياهاً.
ان المبادئ المذكور أنفا تتطلب ما يلي[16]:
الايمان التام بمبدأ التداول السلمي للسلطة السياسية.
الالتزام بأليات ومبادئ الديمقراطية.
الاعتماد على حق المواطنة في العلاقة بين الفرد والدولة.
احترام سيادة القانون والحفاظ على حقوق الانسان.
تبني واقرار مبدأ التعاون والتوازن بين السلطات واستقلالية القضاء.
القيام بعملية تعديل الدستور مما يجعل منه مرجعية وطنية وقاسما مشتركا بين المجتمع.
2. التطبيق العملي للدستور افرز اخطاء لابد من تعديلها اذا ما اردنا بناء دولة بعد سنوات. ونعتقد ان الخبرة بعد هذه السنوات من التغيير افرزت عقول وطنية ساهمت في معرفة مواطن الخلل، والدليل هي الاصوات السياسية والشعبية لضرورة تعديل الدستور وفق متطلبات البيئة العراقية.
3. بالإمكان ان يكون هناك دور للمرجعية الدينية وضغط في اصدار فتوى بضرورة التعديل.
4. الازمة الكردية وما افرزتها من استغلال لمواد دستورية افرها الواقع العملي كانت بمثابة قنابل موقوتة ممكن ان تنفجر بأية لحظة.
5. الاتفاق العربي العراقي في كتابة تعديلات الدستور في مرحلة رفض السنة المشاركة في كتابة الدستور هذه المرحلة ونجدها الان حاضرة بقوة في كتابة التعديلات الدستورية.
6. لابد من تفعيل لجنة تعديل الدستور التي اقرتها بإدخال التعديلات عليه بعد اربعة اشهر من عمر مجلس النواب في دورته الاولى [17].
7. فشل التحول الى دولة مركبة، حيث ان العراق ومنذ تأسيسه هو دولة بسيطة، وان نجاح التجربة الكردية والتي عول عليها في فرض فيدرالية، هي الاخرى تعد غير مستقرة بسبب المشاكل التي تحدث بيت الاقليم والمركز من جهة وبين محافظات الاقليم من جهة اخرى ورفض الشعب الكردي لسياسة حكومة الاقليم. مع وجود هواجس لدى الكثير من العراقيين بان التطبيق الفعلي للفدرالية هو مخطط اقليمي دولي لتقسيم العراق لاعادة بناء النظام الدولي الجديد وهذا التقسيم سينسحب الى خارطة جديدة للمنطقة العربية [18].
8. التوافق السياسي أي المشاركة (رضا وقبول الكل) في العملية الدستورية، ولذلك ينبغي ان تحتوي الوثيقة الدستورية منطلقات ومبادئ تضمن التوافق والشراكة بين جميع مكونات المجتمع السياسي دون الاقصاء والتهميش للآخرين.
المبحث الثالث:-
المطلب الاول: أهمية واسباب تعديل الدستور
بدايـةً يمكننـا القول، أنَّ تعديل الدستور في الوقت الحاضر له أهميـة بالغـة ومحملــة بدوافــع كثيــرة منهــا [19]:
1. إنَّ عملية إعادة كتابة الدستور، بكل ما ستأتي به من مزايا من حيث زيادة مساحة التعاون والتوازن بين السلطتين (التشريعية والتنفيذية). فـلا يمكـن للسلطتين (التشريعية والتنفيذية) أن تجدا نفسيهما فـي حالات الفوضى والإحتراب، مثلما لا تستطيعان أن تؤديان دورهما في ظل أجواء عدم الثقة بينهما فالتأريخ كمـا يقـول (بريجنسكي)، هـو نتـاج الفوضى أكثـر منـه نتاج المؤامرة.
2. إنَّ عملية الإصلاح الدستوري، تبقى ذات فائدة كبيرة، إذا ما تم إستقراء الوضع السياسي الأمني. فالأداء الحكومي وإن كان يقاس بالإمكانيات، فإنه من الضروري توافر بناء قانوني لمؤسسات ذلك الأداء الذي تظهر ملامحه، مع تزايد تأثير وسطوة الدولة في السيطرة على البلاد، وعلى الرغم من إمتلاكنا للدستور الدائم منذ عام (2005)، إلاّ إنَّ الأداء السياسي فيـه لـم يتبلور، إلاّ عندمـا وجـد ذلـك الدستور المساحة السياسية والأمنيـة المؤهلة للإفصاح عـن مواده مـن خلال الإلتزام بمبادئ الديمقراطية وفـرض حكم القانون، ومع الإنتقادات الموجهة لهذا الجهد هنـا وهناك، فما زال العمل مطلوباً لضبط تداعيات البزوغ والإنضباط للعملية السياسية التي لـم تـزل تعاني مـن خطورة الضد وقدرتهم على المناورة. الأمـر الـذي يستدعي بنـاء منظومة سياسية قيمية ترهـن تكتـل جهـود مختلـف العناوين تحـت يافطـة القانون، وهـذا مـا يحتاجه العراق فعـلاً. خاصةً، وإنَّ القناعة لـدى تلـك العناوين لـم تـزل مترادفة مـع العنف لا مـع السلام، فضـلاً عـن تطويع أوسـع وأعمق للمكونات الإجتماعيـة والسياسية وتهيئتها للمشاركة فـي صناعـة السـلام الإجتماعـي.
3. لم تقف أهمية هذا الخيار عند هذا الحد بل تزداد رسوخاً، مع ما يمر به العراق من أوضاع إختلال وتنافر قيمي وأدائي القى بظلاله على الولاءات الوطنية لأبناء الشعب. على الرغم من الجهد الحثيث المبذول من الدولة تجاه شريان المصالحة الوطنية لكـي ينبض مـن جديد، وجعل سطوة الوطن (الأنا العليا) حاضرةً فـي ظل أجواء الإقصاء والتهميش والتعقب غير المبرر، بل ترسخت محلها (الأنا القاصرة) على العرق والمذهب والطائفة والجغرافية، فالخلل المستشري في قطاعات الأداء كلها وإحساس المواطن بمظاهر التغييب والمشاركة في صُنع القرار لأسباب شتى جعـل أطيافاً واسعـة مـن الشعب تفكـر بحيازة حقوقها علـى حساب الوطن.
4. تعـرض العـراق لحالـة تسمى بالأزمة الدستورية، هـذه الأزمـة التـي حصلت نتيجـة تعطيل نصوص الدستور العراقي وتـرك بعضها دون تطبيق، ممـا يُثيـر تسـاؤلاً حـول حقيقـة هـذا الوضـع الدستـوري.
5. مـا تمّيز بـه المشهد السياسي فـي العراق من عمليات طويلة، ومرهقه جسدتها المعارك الشرسة لبناء التحالفات، والإستحواذ على الأصوات الإنتخابية ومماحكات السياسيين حول من يشكّل الحكومة، ومـن يحصل على النصيب الأوفر فيها، والتي كان لها الأثر الأكبـر فــي التركيــز علــى المناصـب السياسيـة دون سياسـات واضحــة لـلإدارة.
6. اعتماد الإستراتيجية الأمريكية الجديدة– بعد انسحاب قوات التحالف - على ما سترشحه سياسات العراق الداخلية من أوضاع تصلح من وجهة النظر الأمريكية أن تكون أجراس الإنطلاق بالمصالح الأمريكية نحو أفق الثبات. وهذا ما أكده مركز (سابان) لدراسات الشرق الأوسط في تقريره الموسوم ((إستراتيجية أمريكية جديدة للمضي قدماً نحو التعامل مـع شؤون العراق)).
7. انتشار عدوى الثورات والتغيير العربي على الرغم من ابتداءه في العراق، مع الإختلاف في أساس التغيير، ومع ذلك فأن العراق على ما يبدو ليس بمنأى عن حركة الإحتجاجات التي شهدتها الشوارع والساحات في بعض الدول العربية، ولم تكن (الديمقراطية) التي جلبتها الولايات المتحدة للعراق بعاصم له منها. فلقد دفع عجز المؤسسات الدستورية إلى تَولُد القناعة لدى العراقيين بعدم الإصغاء إلى مطالبهم ما لم ينزلوا إلى الشوارع، وذلك على وفق قناعتنا سيدفع بالولايات المتحدة للبحث عـن قادة الاحتجاجات، وتقديم الدعم غير المباشر لهم عن طريق المنظمات العراقية غير الحكومية الممولة أمريكياً، للضغط على الحكومة العراقية والقوى السياسية وإقناعهم بأهمية الإرتقاء الى مستوى المطالب الشعبية من جهة، سيدفع الفعاليات السياسية العراقية إلى إيجاد منافذ خلاص من الأزمات السياسية عبر القيام بمجموعة من التعديلات الدستورية التي تزيد من حيوية العملية السياسية، وتقلل لحدٍ ما عثراتها.
المطلب الثاني:- أوجه الإصلاحات والتعديلات المطلوبة في نصوص الدستور.
إنَّ إجتماع الفرقاء وتقديم تنازلات لمصلحة بناء مشروع وطني، هو مـا ينبغي أن يسود وليس صحيحاً هدم كـل مـا بُني بعد (9/نيسان/2003)، والعودة إلـى المربع الأول فـي العملية السياسية، فأنه لا يستقيم القول أيضاً، إنَّ ما تحقق منذ ذلك التأريخ كله صحيح ولا ينبغي المساس بـه. إذ إنَّ أحـد أهداف تعديل الدستور هـو سـد الثغرات الموجودة في الدستور كذلـك إضافـة المـواد الضرورية لتنظيم حيـاة المجتمع، وتفسيـر النصـوص الغامضـة إذ أن هناك إخفاقات وإسقاطات كثيرة في هذه الوثيقة، فلا بُـدَّ أن يشملها التعديل القادم للدستور لغرض تطويـره وإصلاحه، بحيث يغطي مستلزمات المجتمع الديمقراطي جميعاً وإنَّ قـراءة متأنيـة للدستـور، تمكننـا أن نؤشــر أبــرز مــا مطلـوب تعديلـه في عموم النظام السياسي وفق متطلبات موضوع البحث [20]
1. تقاسـم العمليــة السياسية التشريعيـة منها والرقابة واقرار الموزنة بالتسـاوي بيــن السلطتيـن (التشريعيـة والتنفيذيـة) مع توضيح وتفصيل أكثر لمبدأ التعاون والتوازن بين السلطات (التشريعية، التنفيذية) وإختصاصاتهم، لأن الدستور أعطى مهـام وصلاحيات تشريعية لمجلس رئاسة الجمهورية بإعطائه الحـق بالإعتراض علـى القوانين والقرارات التـي يصوت عليهـا مجلس النواب وهـذه الصلاحية تكـون تشريعية، فـي حيـن أن رئيـس الجمهورية هـو جـزء مـن السلطة التنفيذية، ونصوص مجلـس الرئاسة قـد إنتفـت ويتوجب رفعهـا مـن الدستور.
2. الدستور يرسـم نظـام الحكـم فـي العـراق (جمهوري، ونيابي "برلماني"، وديمقراطي) وهـذا الدستور ضامـن لوحـدة العـراق، والمصطلح نيابـي، هنـا لا تعنـي بصورة دقيقة (برلماني)، إذ إنَّ البرلمان أوسع مـن مجلس النواب، والبرلمان مكون من هيأتين (مجلس النواب و مجلس الإتحاد) وفق المادة (65)، وأن الثاني يُشكل بقانون من الأول. إذن مـا دام سيصدر لـه مجلـس النـواب قانون لتنظيمه فهـي ليسـت هيأة دستورية بـل هيأة قانونية لها وظائف تشريعية.
3. إستعمل الدستور كلمـة (الإتحادي) ووصف بـه نظـام الحكم، وفـي الأصـل فـإن مفهوم (الإتحاد) وصف يُوصف بـه شكـل الدولة وليس نظـام الحكم، لأن شكـل الدولة أمَّـا أن تكون بسيطة أو مركبـة إتحادية مع التأكيد على ان الاتحاد فيدرالي.
4. هنـاك الكثير مـن أوجـه الغموض الموجودة فـي الدستور تحتـاج إلـى توضيح سيما موضوع البحث، على سبيل المثاـل[21].
أ- إلتزام أعضاء مجلس النواب بتطبيق التشريعات، كما وردت عبارة في اليمين الدستوري (تطبيق التشريعات بأمانة وحياد..)، هذا الإلتزام في الحقيقة ليس من مسؤولية أعضاء مجلس النواب، لأن هذا يوحي بـأن تطبيق القوانين مـن إختصاصات مجلس النـواب ولكـن إختصاصات مجلـس النـواب هــي التشريـع والرقابـة وليـس التنفيـذ.
ب- البـت فـي عضوية المرشح لا يمكـن بالتصويـت عليهـا، بـل يكون مـن خـلال تطبيــق الشــروط المسبقــة للترشيــح.
ت- تعزيز وتفعيل دور المرأة فـي مجلس النواب، وتضمين الدستور حصـة النسـاء مــن المناصـب التنفيذيـة.
ث- تفعيل الرقابة الدستورية علـى القوانين،على ان تكون رقابة حقيقة مهنية وموضوعية وليست رقابة سياسية حزبية.
وفـي النهاية فيمكننا القـول، بأنَّ هـذا الدستور يتضمن الكثير مـن العبارات الغامضة والتـي تحتـاج إلـى توضيح، فضلاً عن ذلك فإن كثيـراً مـن النصوص تحتاج إلـى تفسير وكثيراً مـن المـواد يجـب أن تُـزال وكثيراً مـن الفقرات يجـب أن تضاف، وبذلك فإن هذه المجالات كلها لا بُدَّ أن تشملها عملية التعديل الدستوري.
المطلب الثالث:- اوجه التعديلات المطلوبة في الباب الثالث الفصل الاول والفصل الثاني
ان المتتبع المختص لمواد الدستور خاصة فيما يتعلق موضوع البحث، مع ممارسة فعلية للباحثة في مجال السلطتين نستطيع ان نحدد ابرز المواد الدستورية في خصوصية الباب الثاني الفصل الاول والفصل الثاني موضوع البحث.التي هي بحاجة الى تعديل وهي كالتالي:-
1. يذكر الدستور العراقي النافد في المادة)47) تتكون السلطات الاتحادية، من السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، تمارس اختصاصاتها ومهماتها على أساس مبدأ الفصل بين السلطات[22]. بينما يفترض ان يكون المبدأ الحاكم في العلاقة بين السلطتين في النظام النيابي هو التعاون والتوازن، وهذه واضح بحسب مهام وصلاحيات السلطتين التشريعية والتنفيذية في الدستور العراقي النافذ، لذا يفترض التعديل لتصبح كما يلي" تتكون السلطات الاتحادية، من السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، تمارس اختصاصاتها ومهماتها على أساس مبدأ التعاون والتوازن بين السلطات[23]. الغرض من التعديل تصحيح العلاقة بين السلطتين وفق ما موجود من صلاحيات ومهام لكل سلطة في الدستور العراقي.
2. اما في المادة 49 / رابعا والتي نصت على ان يهدف قانون الانتخابات تحقيق نسبة تمثيل للنساء لاتقل عن الربع من عدد اعضاء مجلس النواب). [24]. ان هذه الفقرة لا تحتاج الى تعديل دستوري،وما سنطرحه كما فس ادناه لا يتعارض مع قانون انتخابات مجلس النواب العراقي رقم (45) لسنة 2013 النافذ وان من الاهمية ذكرها في هذا المبحث المختص بتعديل الدستور لاهميتها في دعم قضايا المرأة كل ما تحتاجه هو توضيح يقع على عاتق المفوضية العليا المستقلة للانتخابات عبر وسائل الاعلام يقع على عاتق المفوضية العليا المستقلة للانتخابات للجمهور العراقي بعد اجراء انتخابات الدورة الرابعة يذكر فيه بالتفصيل ما يلي[25]:-
أ. توضيح اسماء وعدد اصوات اللواتي حصلن على مقاعد نيابية لهن بالأصوات المطلوبة للمرشح الواحد بل وشملت بأصواتها الفائضة لصالح للخاسر الاكبر. مع توضيح نسبة النساء المشمولات بهذه الفقرة.
ب. توضيح اسماء وعدد اصوات اللواتي حصلن على مقاعد نيابية لهن مع مساعدة اصوات القائمة الانتخابية او اصوات الخاسر الاكبر. وبموجب ذلك مع توضيح نسبة النساء المشمولات بهذه الفقرة.
ت. توضيح اسماء وعدد اصوات اللواتي حصلن على مقاعد نيابية من خلال نظام الكوتا لاكمال النسبة الدستورية من لا يقل على الـ25%.
الغرض من هذا التوضيح هو دعم المرأة العراقية بأنها حققت انجازا كبيرا في مجال كسب المقاعد النيابية بالاعتماد على ذاتها وما المادة 49/ رابعا الا صمام امان يضمن وجود الربع من النساء في مجلس النواب العراقي.
والجدير الذكر ان وفداَ برئاسة رئيسة لجنة النهوض بالمرأة العراقية الدكتورة ذكرى محمد جابر علوش وعضوية كل من مدير عام دائرة تمكين المرأة في الامانة العامة لمجلس الوزراء الدكتورة ابتسام عزيز والدكتورة بشرى الزويني والدكتورة سلامة الخفاجي والناشطة المدنية هناء ادورد والناشطة المدنية هناء حمود، زاروا السيد رئيس مجلس النواب الدكتور سليم الجبوري لطرح مقترح اضافة فقرة الى ما ذكر اعلاه تتضمن اعتبار اصوات الفقرتين (أ، ب) خارج نظام الكوتا تحقيق للعدالة وتماشيا مع التزامات العراق الدولية ومنها اتفاقية سيداو واعلان منهاج مؤتمر بكين وقرار مجلس الامن الخاص بالمرأة والسلام المرقم 1325، ووعد الدكتور سليم الجبوري بإرسال خطاب الى المحكمة الاتحادية للاستفسار حول هذا الامر في كيفية يمكن التعامل مع المادة 49/رابعا.
3. تنص المادة (60) على المادة (60):أولاً:- مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء. ثانياً:- مقترحات القوانين تقدم من عشرةٍ من أعضاء مجلس النواب، أو من إحدى لجانه المختصة.. تعدل هذه الفقرة بالشكل التالي مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء ومجلس النواب عن طريق إحدى لجانه المختصة او عشرة من اعضاءه، الغاية من التعديل هي تحقيق التوازن والتعاون في موضوع التشريع الذي يعد اهم مهمة يعترض ان تضطلع بها السلطة التشريعية.
4. يضاف الى م 61 في اختصاصات مجلس النواب[26] ما يلي:-
أ. المصادقة على المرشح لمنصب رئيس مجلس الوزراء بعد سبعة ايام من ترشيحه من رئيس الجمهورية. وذلك بالأغلبية المطلقة من عدد اعضاء المجلس الكلي للنواب. الغرض من التعديل تكمن في تعزيز الدور الرقابي لمجلس النواب وتفعيل التعاون بين مجلس النواب ومجلس الوزراء.
ب. لايجوز لمجلس الوزراء تعيين اي مواطن بالمنصب بالوكالة اكثر من ثلاثة اشهر اذا كان منصبهم يقتضي مصادقة مجلس النواب. الغرض من التعديل تعزيز العمل المؤسساتي في الدولة والحيلولة دون نمو الممارسات الاستبدادية والحفاظ على هيبة مجلس النواب وعدم الانتقاص من اختصاصاته الدستورية.
5. المادة (63) اولاً:- تحدد حقوق وامتيازات رئيس مجلس النواب ونائبيه وأعضاء المجلس، وينظم ذلك بقانون[27]. تعدل هذه المادة لتصبح " تحدد حقوق وامتيازات رئيس مجلس النواب ونائبيه وأعضاء المجلس، وينظم ذلك بقانون على ان يتم مراعاة الوضع العام للبلد، ويشترط لتشريع هذا القانون موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب، ويسري هذا التعديل كذلك على المواد الدستورية (74 و82).
6. المادة (64): أولاً:- يُحل مجلس النواب، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه، بناءً على طلبٍ من ثلث أعضائه، أو طلبٍ من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية، ولا يجوز حل المجلس في أثناء مدة استجواب رئيس مجلس الوزراء تتعدل الى حل مجلس النواب من قبل رئيس الجمهورية اذا اخل المجلس بوجباته اخلالاً جسيما، او اذا سحبت الثقة من حكومة ناجحة بشكل تعسفي. الغرض من التعديل هو[28]:-
أ. ولدت المادة 64 ميتة اذ لايمكن على ارض الواقع ان يحل مجلس النواب ذاته ويخسر النائب الامتيازات التي منحته عضوية مجلس النواب، وعليه لابد من احياء هذه المادة احياء حقيقي وجدي.
ب. تحقيق التوازن في الرقابة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية.
7. المادة (65): يتم إنشـــاء مجلــسٍ تشـــريعـــي يُدعى بـ (مجلس الاتحاد) يضم ممثلين عن الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، وينظم تكوينه، وشروط العضوية فيه، واختصاصاته، وكل ما يتعلق به، بقانونٍ يُسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب. تتعدل المادة لتتوسع المادة لتصبح تفصيلية اسوة بمجلس النواب[29]. الغرض من هذه الاضافة وضع مجلس الاتحاد في موضع التكافؤ مع مجلس النواب من اجل ترشيد القوانين والمحافظة على مصالح الاقاليم والمحافظات.
8. المادة 78 والتي نصت على (رئيس مجلس الوزراء هو المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة والقائد العام للقوات المسلحة...)[30].تعدل الى الشكل التالي (يعد رئيس مجلس الوزراء المسؤول التنفيذي المباشر عن سياسة الدولة والقائد الاعلى للقوات المسلحة...) الغرض من هذا التعديل تكمن في التصحيح اللغوي السابق وضمان عدم اقحام القوات المسلحة في السياسة اذ عندما يكون رئيس مجلس الوزراء القائد العام يستطيع تحريك القطعات للضغط على خصومه السياسيين كما معمول به في الانظمة الاستبدادية، بينما عندما يكون القائد الاعلى لا يستطيع تحريك القطعات وزجها في السياسة كما معمول به في الانظمة الديمقراطية كافة اذ ان القائد العام، منصب فني عسكري بينما القائد الاعلى منصب تشريفي سياسي [31].
وعليه، ان التعديلات الدستورية المذكورة أنفا من خلالها بالامكان تشريع قانون تنظيم العلاقة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية وهذا ما قام به الباحث والمستشار القانوني في الصياغة التشريعية والدراسات القانونية في مجلس النواب العراقي الدكتور هاتف محسن الركابي حين قدم مسودة مقترح قانون تنظيم العلاقة بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية بعد ان أطلع على التجارب النيابية، تظمنت المسودة تسعة فصول و(53) مادة مع الاسباب الموجبة، يكفل هذا المقترح ممارسة السلطات مهامها وفق مبدأ التوازن والتعاون [32].
الخاتمة
من خلال ما تقدم نخلص الى القول بان مهمة كتابة دستور عراقي دائم بعد عام 2004 لم تكن مهمة يسيرة في ظل الاحوال السياسية والامنية المحيطة في البلاد، فضلا عن ضعف العقلية التأسيسية للإدارة الامريكية الراعية للعملية السياسية الدستورية في العراق، وقلة الخبرة لدى القوى السياسية الصاعدة. مع ذلك نجحت القوى السياسية العراقية وبمساعدة الادارة الامريكية في وضع وثيقة الدستور الدائم في البلاد وقد نجح الدستور نسبياً في تنظيم العملية السياسية للمدة من 2006-2010 عندما كان الصراع في البلاد صراعا سياسيا يدور حول السلطة والنفوذ وما كان بالإمكان كتابة دستور افضل من هذا في حينه نظرا لضعف الثقافة الدستورية والوعي العام لدى الرأي العام العراقي وقواه السياسية النافذة.
ويبدو ان الدستور اصبح غير قادر على تنظيم العملية السياسية بعد عام 2010، نظرا لتحول الصراع في العراق من صراع سياسي يدور حول السلطة والنفوذ الى صراع اجتماعي نسبي يدور حول الاستحواذ على الارض والانسان.
ومن هنا ظهرت تصورات جديدة حول تعديل الدستور تبنتها قوى سياسية من داخل العملية السياسية وخارجها فمن جهة تبنت القوى المناوئة للعملية السياسية فكرة الغاء الدستور وما ترتب عليه من نتائج. ويبدو ان هذا الطرح تنقصه الواقعية السياسية، اذ ان الغاء الدستور كليا سيولد فراغا دستوريا يصعب ملؤه ويصعب كتابة دستور جديد بدلا منه بحكم التناقضات الاجتماعية والسياسية المتنامية ومن جهة اخرى تبنت القوى الحكومية فكرة اجلاء التعديلات البسيطة على الدستور. ويبدو ان هذه الفكرة محكومة بنزعة براغماتية ترغب بالمحافظة على مكتسباتها فضلا عن عدم اقترابها من المعالجة الموضوعية الاختلالات الدستور المتفاقمة.
عليه، لايسعنا قبول كلا الفكرتين لانهما لايعالجان المشكلة وتداعياتها لذلك فإن فكرة اجراء تعديلات جوهرية على الدستور يكون مدخلا مناسبا لتلمس الحل للاختناقات التي تعاني منها العملية السياسية وتصحيح مسار الدستور بشكل ناضج في ضوء التجربة والمعطيات الجديدة وممكن الاستفادة من التعديلات الجوهرية الواردة في هذا البحث لمعالجة الاختلالات الواردة في الدستور.
ان طبيعة النظام السياسي الحالي للعراق وطبيعة الشعب ذو المكونات المعقدة والمبتلية بالصراع السياسي الطائفي والمرحلة الانتقالية التي مر بها العراق من دولة بسيطة مستبدة ذات المركزية الشديدة الى دولة مركبة فدرالية ذات مركزية ضعيفة مع تأثيرات الاحوال المحيطة بالعراق على المستوى الاقليمي والدولي وحدوث التشابك والتقاطع للمصالح المحلية لشكل متضاد، مع كتابة دستور على عجالة لمعالجات ضرورية مع تضمينه بنود التعديل شبه الجامدة، وتطبيقه الذي افرز تناقضات وتشابك وتضاد قاد الى حقيقة لابد منها وهو تعديل الدستور وفق معطياتها ومتطلبات افرزها الواقع العراقي والتي يفترض ان يكون المبدأ الاساسي هو تحقيق المصلحة الوطنية من خلال تعديلات دستورية بدءا من الديباجة وانتهاء بالأحكام الانتقالية لغرض معالجة الكثير من المشاكل وتعديلات ممكن ان تسهم في تحقيق استقرار في المؤسسات الرسمية ونخص بالذكر السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية موضوع البحث.