مركز آدم يُناقش التنظيم القانوني لحرية العمل الحزبي في العراق
عصام حاكم
2016-09-07 02:08
ما من شك بان دوامة التجاذبات السياسية والجدل السياسي أوقع الحركة السياسية في العراق بإشكاليات غاية في التعقيد خصوصا على المستوى التنظيمي والهيكلي والبرامج الانتخابية وأصل تشكيل الأحزاب واستمراريتها في العمل السياسي والحزبي.
ولتبين تلك الحقيقة عقد مركز آدم للدفاع عن الحقوق والحريات في كربلاء المقدسة حلقته النقاشية الشهرية تحت عنوان (التنظيم القانوني لحرية العمل الحزبي في العراق)، وذلك بمشاركة عضو لجنة المجتمع المدني في البرلمان العراقي النائب مُناضل الموسوي والنائب السابق جواد العطار وعدد من مدراء مراكز الدراسات والبحوث ونخبة من الأكاديميين والحقوقيين والإعلاميين.
افتتح الحلقة النقاشية الدكتور علاء الحسيني التدريسي وأستاذ القانون الإداري في جامعة كربلاء- كلية القانون والباحث في مركز ادم، وابتدأ حديثه ببعض التفاصيل المهمة عن تاريخ العراق منذ نشوء الدولة العراقية والقانون الأساسي لعام (25) الذي ترك نافذة من الحرية للعمل الحزبي، وقال "ثم توالت الانقلابات منذ العام (58) وصولا إلى العام (2003) والتغيير الشامل الذي حصل بدخول المحتل الأمريكي والرحلة المكوكية التي خاضها الشعب العراقي مع الاحتلال ومع الكتل السياسية، والتي انتهت بإقرار دستور العراق لعام (2005) والذي تضمنه نص صريحا في المادة (39) بحرية العمل الحزبي أو تأسيس الجمعيات والأحزاب والانضمام إليها".
وأضاف، "كما قرنها الدستور بالتنظيم بقانون وعرجت المادة (46) على ذكر ذلك، وبدأ العمل بالدستور الذي صوت عليه العراقيين في العام (2005)، وبدأت معه رحلة مجلس النواب عبر دوراته الثلاثة وكنى بحاجة إلى إقرار قانون للأحزاب في إسراع وقت ممكن ولكن بضمانات وصياغة تشريعية دقيقة تكفل هذه الحرية وبنفس الوقت تجنب البلد المخاضات العسيرة التي تمر بها بسبب الأزمات المتوالية".
واسترسل الحسيني، "إلا إن الملاحظ إن مجلس النواب تباطأ كثيرا في إقرار هذا القانون المهم جدا، ومؤخرا حصل تطور وشهدنا إقرار هذا القانون في عام(2015) ونشر في الوقائع العراقية وتحت الرقم(36)، يبدو إن المشرع العراقي كان موفقا في بعض مواد هذا القانون ولكن لنا كمختصين ملاحظات على العديد من مواد ونصوص هذا القانون التي لربما ترك المشرع فيها باب التفسير والتأويل مفتوحا على مصراعيه، الأمر الذي يهدد بمصادرة هذه الحرية ومن اجل متابعة هذا الموضوع ورصد تعامل المشرع والسلطات العراقية مع ملف الحقوق والحريات، لاسيما ونحن مقبلون على الاستحقاقات الانتخابية المحلية والوطنية وهي تأتي في ظل إقرار قانون الأحزاب بعد إن الغي قانون الأحزاب السابق الذي اقره النظام المقبور ويحمل الرقم(30) لسنة (91) الذي كان مجرد حبر على ورق وكان يؤسس لهيمنة حزب البعث المنحل".
الضمانات الدستورية لحرية العمل الحزبي
هذا وقد استضاف المركز الأستاذ المساعد الدكتور (على سعد عمران) أستاذ القانون الدستوري في كلية القانون-جامعة كربلاء ليستعرض للحاضرين أهم الضمانات التي يفترض بالمشرع العراقي إن يوفرها لهذه الحرية المهمة وما هي المأخذ التي سجلها هو على هذا القانون، وما هي التوصيات التي يود إن يطرحها على مسامع صاحب القرار أو الممسك بزمام السلطة في العراق لكي تكون ربما إن شاء اله مشاريع تعديل في المستقبل لكي تكتمل صورة هذا القانون.
هذا وقد شرع عمران بتوضيح أهم تفاصيل العمل الحزبي في العراق ولعله كان من الإشكاليات الكبيرة التي عايشتها الدولة العراقية من بداية ظهور الدول العراقية وصدور أول دستور في عام (1925) ولحد الان، العمل الحزبي كان مثار للجدل وللنقاش ما بين فترات ظهرت فيها حالة التعددية الحزبية، ولكن كانت الأحزاب ضعيفة في خلال فترة الحكم الملكي، ثمة فترة انقطاع لهذه التعددية الحزبية، وظهر لدينا نظام الحزب الواحد والذي قاد الدولة العراقية لأكثر من ثلاثين عام".
وتطرق عمران، "بعد تغير النظام السياسي في منتصف، (2003) بصدور أمر سلطة الائتلاف المنحلة في عام (2004)، الذي تحدث عن الكيانات السياسية والتي دخلت إلى معترك العمل السياسي في العراق فظهرت لنا مجموعة من الأحزاب، صدر الدستور العراقي الحالي النافذ دستور (2005) وهو يحمل في المادة (39) البند (أولا)، نصا يقول (بحرية الفرد العراق المواطن العراقي في تأسيس الأحزاب السياسية وفي الانضمام إلى الأحزاب السياسية)".
موضحا عمران، "كذلك جاء في نفس المادة البند/(ثانيا) مبدأ مهم في القانون وفي الحياة العقلائية للناس وهو مبدأ حرية الإرادة في الانضمام إلى الحزب الاستمرار مع هذه الحزب وعدم جواز إجبار إي شخص على الانضمام إلى حزبا معين أو إرغامه على الخروج من هذا الحزب، المشرع العراقي دعا إلى تنظم هذه الحرية بقانون هذا القانون لم يظهر للوجود إلا مؤخرا وكان يحمل الرقم (36) لعام (2015) ويفترض نحن القانونيين ننظر للدستور على انه القانون الأعلى للدولة، بالتالي عندما يأتي مجلس النواب ويصدر قانون معين في ظل أحكام الدستور، يجب أن يكون هذا القانون متناسب ومتلائم مع نصوص الدستور العراقي لا يخرج عن مضمونه ولا يخرج عن روح هذا الدستور".
وأشار عمران، "إن المشرع العراقي تمكن من إصدار هذا القانون ولكن هذا القانون فيه مجموعة من المزايا وترد عليه مجموعة ملاحظات، من أهمها كون المشرع العراقي أسمى القانون بقانون الأحزاب السياسية تطبيقا لحكم الدستور لكن محتوى هذا القانون جاء يسمي الأحزاب والتنظيمات السياسية، نحن كقانونين دائما ما نهتم بوجود المصطلحات التي في الدستور تكون عينها موجودة في القانون وإلا كان القانون غير دستوري يتعارض مع الدستور هذه الملاحظة الشكلية الأولى فيما يتعلق بهذا القانون".
وأضاف عمران "أيضا القانون نظم كيفية تأسيس حزب في العراق الإجراءات وبين شروط هؤلاء المؤسسين وشروط من ينتمي للحزب كونه عراقيا وأتم الثامنة عشر من عمره ليصبح عضوا في هذا الحزب، ولكن هل منع القانون أن يفتح فرع لحزب موجود خارج العراق وان كان مؤسس ذلك الحزب عراقيا؟ فالقانون لم يشر إلى هذه النقطة، وبالتالي إن مفهوم هذا النص انه يحق للعراقي افتتاح حزب خارج العراق وتفتح له فروع في داخل العراق لأنه القانون ما عالج هذه الحالة لم يمنعها أو يحضرها".
يكمل عمران، "المشرع العراقي في هذا القانون بين إن هذا القانون يسري على العراق، لكن إقليم كردستان سيستثنى من تطبيق قانون الأحزاب، الدليل على ذلك إن القانون في نهايته ألغى قانونين الأول قانون الأحزاب الذي أصدره النظام السابق في عام (1991)، وألغى قانون آخر صدر عن سلطة الائتلاف في العام (2004)، علما إن قانون الأحزاب السياسية الكردية وتمويل الأحزاب السياسية الكردية لا يزال إلى الآن نافذ وهو يحمل الرقم (17) لعام (1993) وفي عام (2014) صدر عن رئيس إقليم كردستان بإعادة العمل بقانون الأحزاب السياسية في إقليم كردستان".
وأشار أيضا، "بين القانون إن مؤسس الحزب في الشرط الأول يشترط به أن يكون عراقي، فكيف نحدد من هو العراقي؟ هل هو صاحب الجنسية الأصلية أم صاحب الجنسية المكتسبة (المتجنس)، بعض الدول وحتى قوانين الأحزاب السياسية السابقة في العراق تشترط في مؤسس الحزب ان يكون عراقي او متجنس مضى على تجنسه من خمسة إلى عشرة سنوات، بالتالي القانون العراقي لم يوجد لنا هذا الشرط وأعطى في الوقت ذاته للمتجنس العراقي حق تأسيس حزب حتى لو مضى على تجنسه يوم واحد".
وأضاف الباحث، "القانون تكلم في مسالة مهمة وهي محل جدل ليس في العراق فقط بل في بقية العالم، فقد أشار القانون إلى إن الأحزاب السياسية تسجل في دائرة شؤون الأحزاب ويكتسب الشخصية المعنوية ويعتبر هذا الحزب ممول مركزيا من الميزانية الاتحادية، وان هذا النص خطير جدا لعدة أسباب لعله، منها كون العراق يمر بأزمة اقتصادية جدا قوية، بالتالي القانون لم يتعرض إلى حقيقة ومقدار التمويل، شيء آخر القانون في تمويل الأحزاب مركزيا سوف يعطى هيمنة للأحزاب الكبيرة على الأحزاب الصغيرة لان القانون هنا أكد على إن الأحزاب الكبيرة التي تحصل على نسبة مقاعد أكثر يمكن أن تمول بطريقين".
ورأى عمران، "إن القانون أجاز للحزب أن يأخذ نوعين من التمويل، الأول تمويل من ميزانية الدولة على اعتباره حزب، والثاني تمويل من وزير هو الحزب يضعه كي يدفع إعانات لهذا الحزب وهذا وردة في المادة (43) التي تتعلق بتمويل الأحزاب ماليا، وبالتالي الأحزاب الكبيرة ستأخذ حصة كبيرة من المال العام، المشكلة الأخرى إن الدستور العراقي أعطى للمال العام حرمه ولا يجوز المساس به إلا لضرورات تقتضيها ضرورة التشريع، لذا أصبح الآن المال العام وفي ظل هذا النص ليس له حرمه بإمكان المشرع أن يأخذ من المال العام ويعطي إلى أي حزب من الأحزاب".
وأكمل الباحث كلامه بالقول "الشيء الآخر الذي يتعارض مع حرية العمل الحزبي القانون اشترط في المادة (8) من شروط تأسيس الحزب والانضمام إليه، أن يكون الحزب رئيسا وأعضاء يجب أن لا يكونوا معتنقين لآي فكرة تتعارض مع أفكار الدستور، فالقانون اشترط على كل حزب أن لا يكون لديه جناح عسكري أو شبه عسكري لان التنظيم العسكري مع العمل السياسي ممنوع في الدستور والقانون يقر بهذا المنع، وواقع الحال يقول إن هذا نص غير قابل للتطبيق خصوصا وان غالبية الأحزاب العراقية تمتلك اذرع مسلحة".
في السياق ذاته قال عمران "إن المشرع اشترط على مؤسس وقيادات الحزب إن يكون حاصل على شهادة جامعية في أي مجال، هذا الشرط يتعارض مع شرط ورد في قانون الانتخابات الخاص بمرشحين مجلس النواب على أن يكونوا من حملة شهادة الإعدادية أو ما يعادلها، وهنا بالتأكد ثمة تعارض بين قانونين عملهم واحد الانتخابات والأحزاب السياسية، أضف إلى ذلك المشرع جاء لمعالجة موضوع حل الحزب وفيما لو ارتكب مجموعة من الأفعال منها، الحصول على التمويل من مصادر خارجية تشكل تنظيم عسكري إذا خالف أحكام الدستور".
كما أكد عمران، "في كل هذه الأمور أعطى المشرع رأيه بضرورة حل الحزب قضائيا، ففي حال صدور هذا القرار والحزب لم يحل نفسه ما هو الحل، هل سينفذ رغما عنه، أموال هذا الحزب أين ستذهب إلى حزب آخر، من هو هذا الحزب من يحدده القضاء أم دائرة شؤون الأحزاب، هذه مجموعة ملاحظات وردة في هذا القانون".
واختتم كلامه بالقول، "بقيت ملاحظة واحدة مهمة لأنها تتعلق بقضية التمويل المالي للحزب، فالقانون أشار كل حزب سياسي يؤسس في العراق ممنوع عليه أن يأخذ أموال من أي دولة خارجية او أي شخص خارج العراق أو أي منظمة خارج العراق، لكن المشرع جاء في المادة (37) وأعطى للحزب حرية تلقي الأموال والمعونات من خارج العراق أو من أحزاب وشخصيات خارج العراق بشرط موافقة دائرة الأحزاب التي تشكل في مفوضية الانتخابات ما هو الحل".
المداخلات
بعدها انتقلت الحلقة النقاشية إلى طرح المداخلات من قبل الحاضرين للإطلاع على آرائهم وأفكارهم حول موضوع التنظيم القانوني لحرية العمل الحزبي في العراق فكانت كما يلي:
أشار الأستاذ جواد العطار القيادي في المجلس السياسي للعمل العراقي ونائب سابق في البرلمان العراقي إلى، "إن الموضوع متداخل قانوني سياسي لذلك من الصعب التفريق بينهما خصوصا وان هناك جملة من الملاحظات يمكن تسجيلها على القانون، ابتداء من العنوان فنحن نريد تنظيم العمل السياسي والقانون ينظم العمل الحزبي، ففي العراقي هناك جمعيات ومنظمات وتيارات ولدينا حركات يفترض على القانون ان يلحظ هذه الجزئية، النقطة الأخرى ما يرتبط بـ(الكوتا) النسائية قانون البرلمان يفترض 25%".
ويضيف العطار، "إلا إن القانون حسب الظاهر لم يشر إليها مباشرة بل بشكل خجول مع مراعاة نسبة النساء، ما يرتبط بالنسبة للميزانية ليست هناك من إشارات تدل بأحقية الوزير بتوزيع الهدايا والتبرعات على الأحزاب السياسية خصوصا وان الأحزاب السياسية لديها حصة من الميزانية، كما يوجد تعارض بالنسبة للشهادة بين مؤسس الحزب والأعضاء، والأمر كذلك موجود بالنسبة للعمر، الملاحظة الأخرى المهمة هناك لغط على مفوضية الانتخابات وهي غير مستقلة وبالتالي هناك إشكالية في كل العملية فما يرد على المفوضية يتبع باقي التشكيلات".
من جانبه تحدث الدكتور عدنان طوفان المعهد التقني كربلاء، "يعتبر إقرار قانون الأحزاب خطوة للأمام باتجاه بناء دولة ديمقراطية تعددية حزبية في العراق، القانون اقر في العام (2015) هل هناك إمكانية لتعديل هذا القانون أم هي مجرد ملاحظات لا تقدم شيء والقانون يبقى على ما عليه؟، وهل لازالت هناك إمكانية للتغير أم إن القانون نافذ".
من جهته الدكتور حمد جاسم التدريسي في جامعة كربلاء والباحث في مركز الفرات للتنمية والدراسات، تساءل لماذا يتم تقديم الطلب إلى مفوضية الانتخابات في العراق عكس ما موجود في دول العالم الثالث وان الطلب يقدم لوزارة الداخلية على اعتبارها هي الجهة المسؤولة ولديها إمكانية المراقبة ومتابعة الأحزاب؟، كما أنه ليس من اللازم أن يفتح الحزب مقر في دول الخارج، الورقة أشار إلى إن القانون لا يطبق في إقليم كردستان فإذا نشأ إقليم آخر هل باستطاعته رفض هذا القانون أسوة بإقليم كردستان؟، أما بالنسبة لتمويل الأحزاب السياسية من السلطة الاتحادية خطوة جيدة كي نبعد شبح التدخلات الخارجية والتمويل الخارجي".
الأستاذ حيدر الجراح مدير مركز الإمام الشيرازي للدراسات والبحوث، "يجد إشكالية كبرى في طرح فكرة القانون في العراق، وقد تساءل عمن يحكم ومن يملك السلطة، هل هو مجلس النواب أم الأحزاب خصوصا وان واقع الحركة السياسية يكاد أن يرفض فكرة إن مجلس النواب هو من يحكم، إلا إن ذلك لا يلغي سيناريو الاشتراك في الجريمة عن بعد، أيضا بالنسبة لمفوضية الانتخابات ودائرة شؤون الأحزاب وبالتالي يكون التمويل عن طريقين هي الخزانة العامة والوزارات التي هي فعلا اقطاعيات للأحزاب التي شرعت هذا القانون".
يضيف الجراح" اللجنة التي شرعت هذا القانون هل هي على درجة من الغباء أو الخبث سيما وان الحزب هو الحاكم على المشرع، أما بالنسبة لقضية التعديلات فرغم مرور (11) عام على الدستور ووجود النقاط الخلافية وتشكيل العديد من اللجان البرلمانية إلا أنهم لم يغيروا مادة واحدة من الدستور، فكم نحتاج من وقت ومن دورات انتخابية قادمة حتى نستطيع تعديل الإشكالات الواردة على قانون الأحزاب هذا أو إحدى فقراته، خصوصا وان الطبقة السياسية الحاكمة مستمرة وستستمر على ذات الوتيرة في حكم العراق، وان المتغير السياسي في العراق هو لا يعدو كونه انتقال من دكتاتورية الفرد الواحد إلى ديكتاتورية الجماعات النافذة ".
الأستاذ عدنان الصالحي مدير مركز المستقبل للدراسات الستراتيجية، "يعتقد إن القانون في العراق هو على الورق فقط ويطبق في المناطق الضعيفة والتي لا توجد فيها تداخلات سياسية، واقعا مشكلة إذا ما استمرت هذه الثقافة لينشا لدينا تمرد خفي كما في السابق لأنه دائما الظلامة إن لم تجد من يسمعها ستذهب في طريق اللا عودة، وبتاريخ (12/12/2016) الموعد النهائي لتسجيل تلك الأحزاب ما هو مصير من لا يمتثل لهذا التاريخ من سيتولى تطبيق القانون عليها ومن سينفذ هذا القانون".
يكمل الصالحي، "السؤال التالي كل الأحزاب لديها أجنحة مسلحة فأين تذهب الأسلحة التي تمتلكها الأحزاب ومن يستلم تلك الأسلحة هل وفعلا بهذا التاريخ ستختفي تلك الأسلحة وتصبح الأحزاب مقرات حزبية مدنية تحت سلطة الدولة، الشيء الآخر في حالة وجود خلاف داخل الحزب من هي الجهة المسؤولة القضاء دائرة الأحزاب المفوضية، فقانون الأحزاب او تنظيم العمل السياسي يعتبر خطوة بالاتجاه الصحيح لكن اعتقد هناك بون شاسع بين الأحزاب الكبيرة والصغيرة ".
من جهته قال الحقوقي احمد جويد مدير مركز ادم للدفاع عن الحقوق والحريات، "إن هناك مسافة بين القانون وواقع الحال، فالقانون يحكي شيء والواقع شيء آخر، وكلما يكون هناك هامش من الحرية في تأسيس الأحزاب وممارسة العمل الحزبي ستكون النتائج طيبة، والسؤال هو، في حال انتهاء مدة تسجيل هذه الأحزاب، فما هو مصير الأحزاب التي تأتي بعد هذا التاريخ هل ستسجل أم لا؟".
السيد مناضل الموسوي عضو مجلس النواب العراقي عضو لجنة المجتمع المدني النيابية أجاب على بعض الملاحظات حيث قال، "الأساس هي الفكرة فلا يوجد اختلاف قانوني بين التنظيمات السياسية أو الأحزاب السياسية، وما يعنينا المجموعة التي تمارس العمل السياسي وتخوض عملية الانتخاب للوصول إلى السلطة هذا أولا، ثانيا قضية الأحزاب التي تتأسس في الخارج واقعا العمل الميداني يحتاج لفترة من الزمن كي يروج لأفكاره وينجح في استقطاب أصوات الناخب العراقي".
يضيف الموسوي، "أما ما يخص مسالة التمويل، فبعد الإطلاع على قوانين باقي الدول تبين هناك تمويل بنسبة معينة من الميزانية الاتحادية، إلى جانب ذلك إن تحديد النسبة يخضع أولا إلى دائرة الأحزاب الموجودة في المفوضية العليا للانتخابات، ولرئاسة الوزراء ولوزارة المالية ولهم حق رفض وقبول النسبة، وهي لا تتعدى كونها عامل تشجيع للأحزاب لممارسة عملها وتقويتها وعدم السماح لها بالدخول بمضاربات تجارية والاعتماد على دعم الدولة لها بمقدار معين".
يكمل الموسوي، "فكانت الرغبة أن تكون النسبة (20%) للأحزاب الصغيرة و(80%) للأحزاب الكبيرة حسب نسبة التمثيل، أما ما يتعلق بالأحزاب الجديدة وحتى نضمن لها بداية تنتج من خلالها أفكار وشخصيات جديدة، الشيء الآخر مسالة الايدولوجيات والأفكار التكفيرية التي يمنع على أساسها تشكيل الأحزاب، كما إن الأحزاب التي تمتلك الميلشيات المسلحة وجدت لنفسها مخرجا قانونيا والحقوا جميع فصائلهم بهيئة الحشد الشعبي، فيما يخص عمر مؤسس الحزب كانت وجهة النظر عمر مؤسس الحزب أسوة بمرشح مجلس النواب (30) عام إن منظمة إلا إن منظمات المجتمع المدني اقترحت بان ينزل العمر من (30) إلى (25) سنة حتى نعطي فرصة للشباب".
أشار الموسوي، "إلى إن مسألة حل الحزب لها علاقة بصدور أمر قضائي وتوجد عقوبات على من يخالف الأمر القضائي وقد تكون كافية أو غير كافية، أما ما يخص المادة (43) وحسب علمي الوزير ليس من حقه إعانة أي حزب، أيضا هناك فقرة أو مادة في القانون لمن تؤول أموال الحزب المنحل حددها القانون، أما أن يكون وفق النظام الداخلي الذي حدده الحزب نفسه أو تؤول الأموال للحزب القريب من أفكاره أو الحزب الفلاني الذي يسميه الحزب نفسه أو إلى دائرة الأحزاب، وحتى النظام الداخلي للحزب القانون وضع الكثير من القيود والشروط بشرط أن لا يتعارض مع هذا القانون ولا مع الدستور ولا مع القوانين النافذة".
يختم الموسوي، "بالنسبة للكوتا كانت رغبة لجنة مؤسسات المجتمع المدني النيابية بان تكون أسوة بقانون مفوضية الانتخابات لان العملية السياسية عرجاء إن لم يكون هناك قانون للأحزاب إلا إن ضغط الأحزاب لم يدعم النسبة المقررة داخل مجلس النواب، أما مسألة تعديل القوانين فيكم تعديلها وبسهولة من خلال منظمات المجتمع المدني أو عن طريق مجلس النواب أو عن طريق الجهة المتضررة نفسها تطلب التعديل، اختيار المفوضية دون غيرها على اعتبارها متشكلة من جميع الأحزاب وبالتالي هي ليست تحت رحمة حزب واحد، أيضا قانون تنظيم الأحزاب نص بعد مضي سنة ما لم تكيف الأحزاب نفسها فأنها ستعد منحلة تلقائيا وفي حالة عدم تكييف لوضعها القانوني هناك عقوبات ولا يحق للحزب الذي لا يكيف وضعه المشاركة بالانتخابات والحزب الجديد من حقه تقديم طلب للمفوضية المستقلة للانتخابات دائرة شؤون الأحزاب".